A "Impugnação" de um Ato Inimpugnável- A Aparente Contradição Raquel Pereira

Reflexões gerais sobre o artigo 38º do CPTA 

Nas disposições gerais do capítulo I do título II do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) encontra-se sistematicamente localizado o artigo 38.º, sobre o qual iremos tecer breves considerações e abordar a sua problemática subjacente. 

O n.º 1 do artigo 38.º, dispõe que:” os casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da administração por atos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado”. 

De forma a melhor apreender o alcance do citado preceito legal, afigura-se necessário estabelecer a seguinte dicotomia: em primeira instância o que se deve entender por ato administrativo, no sentido de determinarmos as condutas que serão alvo desta norma e, segundo, em que situações é que não será possível impugnar um ato administrativo. 

O processo de impugnação tem como objeto o conceito de ato administrativo, pelo que importa aferir se estão reunidos os requisitos que permitem qualificá-lo como tal. O conceito de ato administrativo resulta do disposto do artigo 148.º do CPA que o define como uma decisão que visa produzir, no exercício de poderes jurídico-administrativos, efeitos jurídicos externos a uma relação individual e concreta.     

Subsequentemente, para averiguar se esse mesmo ato pode ser impugnável é importa chamar à colação o regime dos artigos 51.º e seguintes. Serão impugnáveis todas as decisões que no exercício de poderes jurídico-administrativos visem produzir efeitos externos numa situação individual e concreta. Como defende VASCO PEREIRA DA SILVA, o alargamento da referida impugnabilidade dos atos administrativos, passa a ser determinada em razão da eficácia  externa e da lesão dos direitos dos particulares, concretizando-se, desta forma, o disposto no artigo 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) que estabelece um direito fundamental de impugnação dos atos administrativos lesivos de particulares, no âmbito do contencioso administrativo de natureza, entendida atualmente e por este autor, predominantemente subjetiva, visando garantir a proteção de uma tutela integral e efetiva dos particulares (O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Reimpressão da 2.ª Edição de 2009, pp. 342 e 343).

É assim possível, depreender que os atos considerados inimpugnáveis pelo artigo 38.º foram, no passado, considerados impugnáveis dispondo, nessa altura, de condições necessárias ao preenchimento da previsão legal do artigo 51.º. Podemos retirar daqui que um dos requisitos de aplicabilidade deste artigo será a necessidade de a conduta a avaliar ter por base um ato que, em tempos, foi impugnável mas já não o é, não parecendo, por isso, abranger os atos administrativos que nunca tenham preenchido os requisitos necessários da impugnabilidade dos atos administrativos. Esta conclusão é apoiada pela letra do referido artigo que ainda reconhece que esse ato administrativo, considerado inimpugnável, padece de uma ilegalidade. Note-se que a epígrafe do artigo “Ato administrativo inimpugnável” não parece coadunar-se com o seu conteúdo, pois aparenta transmitir a ideia de que por ter uma natureza inimpugnável, não se lhe poderá imputar nenhuma consequência processual, já vimos que não é esse o caso.      

Feitas as primeiras considerações gerais sobre o artigo 38.º/1 do CPTA, conseguimos já determinar os requisitos que, se reunidos cumulativamente, acionam a aplicação desta norma e do seu consequente regime jurídico. Ou seja: i) estar perante um ato qualificado como administrativo; ii) que padeça de um vício de ilegalidade e; iii) que não possa ser impugnado, uma vez que o prazo para essa impugnação já terá decorrido. 

A questão histórica que se encontra subjacente é saber se os prazos do regime do contencioso administrativo (que são caracteristicamente curtos), como por exemplo o prazo para pedir a anulação de um ato, podem corresponder a um efeito substantivo de convalidação do ato administrativo, ou se por outro lado apenas se reportam ao mero efeito de proibição do uso daquele respetivo meio processual. 

Este artigo consagra a possibilidade de o tribunal conhecer em juízo da ilegalidade de um ato administrativo, praticado no domínio da responsabilidade civil, que já não possa ser impugnado. É sustentado por VASCO PEREIRA DA SILVA que esta realidade tem a ver unicamente com uma dimensão processual dos prazos em juízo (que confere uma estabilidade) e não de consequências substantivas, como a convalidação.  

No passado, antes da adoção da redação atual do artigo, foi discutido se o que estaria em causa seria uma figura jurídica nova que correspondia ao caso decidido. Nesta teoria, defendida por MARCELLO CAETANO, em primeira linha procurava-se equiparar o ato e a sentença pois ambos teriam o efeito de estabilidade. Isto é, uma vez interposto o pedido na instância e depois de decorrido o seu prazo, não se poderia continuar a julgar aquele caso, impondo-se assim o efeito de estabilidade na sentença de caso julgado que tem como princípio base a segurança jurídica. Esta teoria, tinha ainda como linha de defesa característica, o pensamento de que o efeito de caso decidido que convalidava os atos administrativos ilegais, tinha de ser inferior ao efeito de caso julgado. No entanto suportando outro entendimento, VASCO PEREIRA DA SILVA considera tal teoria contraditória na medida em que na realidade o efeito do caso decidido era superior ao do caso julgado, pois ninguém considera que este último torne uma situação legal que padecia de ilegalidade. A questão em juízo continua ilegal não sendo possível continuar a discutir o caso devido a ter sido proferida uma decisão, enquanto no efeito de caso decidido é bastante que se verifique o termo do prazo sem ocorrer a impugnação do ato para que este se convalide na ordem jurídica e não possa ser “atacado” por mais nenhum meio processual. Hoje em dia, esta discussão foi ultrapassada com a adoção do artigo 38.º, embora seja ainda altamente relevante como elemento de interpretação do artigo. 

Este artigo pode, em certa medida, colocar em causa a força do caso julgado, visto que não se pode falar em caso julgado tout court quando o tribunal ainda continua a poder conhecer da ilegalidade do ato, a título incidental - que já não pode ser impugnado - pese embora restrinja essa possibilidade exclusivamente a casos em que a lei substantiva o admita e seja no âmbito da responsabilidade civil da Administração Pública.

Por fim, é ainda de referir que o n.º 2 do artigo 38.º procura limitar a competência atribuída no n.º 1 consagrando que “não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável” ou seja, este meio não vai produzir o efeito da anulação podendo, no entanto, resultar desta apreciação a condenação da Administração à prática do ato contrário caso tal se verifique necessário à eficaz concretização de eventual atribuição de responsabilidade civil à Administração. 

Raquel Pereira, 60843      

Efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral: os atos administrativos inimpugnáveis - Manuel Brandão

Introdução

            O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) inclui, dentro do âmbito da jurisdição administrativa, a fiscalização da legalidade de normas emanadas por órgãos da Administração ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a fiscalização da legalidade das normas emitidas por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos (4.º/1, b) e d) ETAF).

            Depois, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) nos artigos 72.º e seguintes prevê-se a possibilidade de impugnação judicial direta de normas administrativas, entre as quais se encontram os regulamentos.

            A impugnação direta de normas administrativas, desde que possuam eficácia externa e sejam lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, passou a ter consagração constitucional com a revisão de 1997 (268.º/5 CRP).

            Esta impugnação judicial sempre foi objeto de um tratamento complicado na doutrina e jurisprudência nacional, em especial, devido ao processo moroso que levou à sua implementação. Isto deveu-se a dois fatores essenciais: um primeiro, por estarem em causa regras gerais e abstratas, em princípio, insuscetíveis de produzirem lesões imediatas na esfera jurídica dos particulares; e um segundo fator relacionado com os regulamento governamentais, relativamente aos quais se entendia, em respeito pela autoridade governamental, seriam opções políticas ou quase-políticas e, por isso, subtraídas ao controlo judicial (J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 15ª edição, Coimbra, Almedina, 2016, pp. 198-199).

            Todavia, o CPTA instituiu no artigo 73.º/1 e 2 dois esquemas distintos de impugnação a título principal: o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e o pedido de desaplicação da norma através da declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.

É sobre os efeitos do primeiro pedido que nos debruçaremos. A sentença de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral goza de eficácia retroativa e repristinatória (76.º/1 CPTA), mas não afeta os casos julgados, nem os atos administrativos que, entretanto, se tenham tornado inimpugánaveis, salvo decisão em contrário do tribunal quando a norma respeite a matéria sancionatória e seja de conteúdo menos favorável ao particular (76.º/4 CPTA).

            A questão de salvaguarda do caso decido administrativo foi aflorada pela jurisprudência do Tribunal Constitucional e ganhou nova acuidade aquando da entrada em vigor do CPTA 2002, que decidiu introduzir essa figura de salvaguarda, nas decisões de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas regulamentares dos atos administrativos que, entretanto, se tenham tornado inimpugnáveis.

O Código pôs, desta forma, termo à “nulidade radical” que parecia pontificar no regime jurídico processual anterior (C. Blanco de Morais, “A Impugnação dos Regulamentos no Contencioso Administrativo Português”, in Temas e Problemas de Processo Administrativo (coordenação: Vasco Pereira da Silva), 2ª edição revista e atualizada, Lisboa, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2011, pp. 156).

            A doutrina não se tem mostrado consensual quanto à admissibilidade da disposição (de iure condendo, claro) e quanto à sua extensão. Ou seja, tendo em conta o difícil caminho que foi percorrido no Contencioso Administrativo no que a esta matéria diz respeito, não se afigura congregadora de opiniões os efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. Como veremos, a introdução e equiparação do caso julgado aos atos inimpugnáveis afigura-se afrontadora e a definição do que será, ou não, ato inimpugnável para efeito da norma do 76.º/4 também não se revela pacífica.

1. Excurso pelos efeitos da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral ao longo dos tempos

            Não se fará uma evolução histórica do contencioso regulamentar na ordem jurídica portuguesa, sem prejuízo do que já foi referido supra acerca da dificuldade de implementação do contencioso regulamentar em Portugal.

Atendendo à dificuldade que a impugnabilidade de normas regulamentares teve para se implementar no ordenamento jurídico português, afigura-se importante delinear uma curta evolução do tema que iremos tratar: a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

1.1. A Revisão Constitucional de 1982

A Revisão Constitucional de 1982 atribuiu ao Tribunal Constitucional a faculdade que até então pertencia ao Supremo Tribunal Administrativo: mediante requerimento de alguns órgãos constitucionais, passou a poder declarar com força obrigatória a ilegalidade dos regulamentos estaduais e regionais violadores dos estatutos e, ainda, de regulamentos regionais violares de Leis Gerais da República.

1.2. A criação do regime misto

            O período de 1985 a 2002 paute-se pela criação de um regime misto, onde se consagrou, a nível inovatório e no que a nós nos diz respeito, no ETAF e na LPTA, a faculdade de impugnação direta de regulamentos administrativos, embora com sujeição a alguns limites.

            Foi na reforma de 1984/85 que se verificou uma aproximação ao sistema de fiscalização da constitucional e que poderemos admitir, no âmbito do contencioso administrativo, a criação do instituto da declaração com força obrigatória geral, com ressalva dos casos julgados.

            Aqui, o lesado ou quem fosse suscetível de o ser por qualquer tipo de regulamentos poderia pedir a declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral em duas situações: i) sempre que as normas produzissem efeitos imediatos, isto é, sem dependência de ato administrativo; ii) ou sempre que os regulamentos tivessem sido julgados ilegais em três casos concretos. Neste último caso, haveria recurso obrigatório para o Ministério Público.

            A declaração tinha efeitos ex nunc preservando-se os atos póstumos ilegais. Todavia, o tribunal tinha a possibilidade de conferir à decisão efeitos ex tunc com fundamento em razões de equidade, segurança jurídica e interesse público de especial relevo.

1.3. A reforma de 2002-2004

            Só em 2002, com a aprovação do CPTA, é que a competência para a declaração passou para a esfera dos tribunais administrativos de círculo, exceto as normas editadas pelo Conselho de Ministros e pelo Primeiro-Ministro, cujo julgamento foi cometido ao STA.

            Para além disso, a regra da declaração com força obrigatória geral de efeitos ex nunc terminou, dado que se tinham levantado vozes quanto à inconstitucionalidade da mesma.

            Entre outros traços inovadores, preservou-se os casos julgados dos efeitos retroativos da sentença, mas passou-se a alargar a salvaguarda aos atos administrativos inimpugnáveis.

            Desde então que o problema subsiste e o CPTA de 2015 não conseguiu dissipar as dúvidas como adiante veremos.

2. Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral no CPTA 2015: enquadramento

            A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral é uma forma de controlo abstrato e principal, com efeitos erga omnes, de normas administrativas, destinada a erradicá-las do ordenamento jurídico, com fundamento na sua ilegalidade simples (A.R. Gonçalves Moniz, Estudos Sobre os Regulamentos Administrativos, 2ª edição, Coimbra, Almedina, 2016, pp. 413).

            Como já foi verificado acima o regime atualmente existente foi introduzido no Reforma de 2002-2004 e inverteu a regra relativa à eficácia temporal da decisão pela ilegalidade. Os efeitos da declaração com força obrigatória geral produzem-se desde a entrada em vigor da norma, ao contrário do que acontecia na versão primitiva (76.º/1 CPTA) podendo o tribunal, excecionalmente, consagrar apenas a eficácia ex nunc (76.º/2 CPTA). A exceção ao regime regra da retroatividade do nº2 ocorre, por declaração expressa do tribunal, quando razões de segurança jurídica, equidade ou de interesse público de excecional relevo tornem conveniente a limitação temporal de efeitos, caso em que a declaração de ilegalidade apenas opera a partir da data do trânsito em julgado da sentença.

            Nessa mesma situação, o 76.º/3 CPTA salvaguarda a posição dos lesados que tenham impugnado diretamente a norma, estabelecendo que a produção de efeitos a partir da data do trânsito em julgado da sentença não prejudica a eliminação dos efeitos lesivos causados pela norma na esfera jurídica do impugnante (M. Aroso de Almeida e C. Fernandes Padilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª edição, Coimbra, Almedina, 2017, pp. 538-539).

            O 76.º/4 CPTA salvaguarda a retroatividade de efeitos, salvaguardando as situações de caso julgado e caso decidido. Este último será, assim, o objeto da nossa exposição.

            Por fim, o nº5 estatui que a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral implica a repristinação das normas revogadas salvo quando estas sejam ilegais ou tenham deixado por outro motivo de vigorar.

3. Os atos administrativos inimpugnáveis

            A par da ressalva do caso julgado, o 76.º/4 CPTA ressalva os atos administrativos inimpugnáveis.

            Desde a sua introdução em 2002-2004 que a doutrina se tem mostrado relutante à solução, não se mostrando uniforme quanto à interpretação do preceito. Quanto à adoção da ressalva do caso julgado, nada se tem obstado no quadro doutrinário nacional (P. Delgado Alves, O Novo Regime de Impugnação de Normas, 2004, pp.62-63). O mesmo não poderá ser dito relativamente aos atos administrativos inimpugnáveis. Como veremos, não há consonância na doutrina quanto à admissibilidade desta solução, nem quanto à sua extensão.

a) Atos administrativos inimpugnáveis: delimitação para efeitos do 73.º/4 CPTA

            i) Razão de ordem

No âmbito do 73.º/4 CPTA o legislador preferiu recorrer à expressão atos administrativos inimpugnáveis. Por isso, antes de procedermos à crítica do regime em si, afigura-se importante saber, para efeitos do preceito em causa, o que são considerados atos administrativos inimpugnáveis e, em especial, se se identificam com os chamados atos administrativos consolidados.

ii) Nulidade atípica e consequências na inimpugnabilidade do ato

Torna-se necessário esclarecer que vício inquina o regulamento administrativo ilegal em causa. Desde 2002 que se pôs cobro à nulidade radical de Marcello Caetano, sendo consagrado um regime de nulidade atípica da norma regulamentar declarada ilegal. A atipicidade da nulidade resulta, em parte, da ressalva dos efeitos dos casos julgados e dos atos administrativos inimpugnáveis.

Para além desta questão pacífica, o legislador não resolve explicitar a sanção para os atos praticados em execução ou fundamento em regulamento ilegal.

Quanto isto, Delgado Alves (Delgado Alves, O Novo…pp. 70-73) resolve a questão recorrendo ao 133.º CPA1991 (legislação em vigor na altura da elaboração do seu estudo), que determina os casos de nulidade dos atos administrativos, encontra-se um dado importante para entender esta opção tendencial. Encontrando-se plasmada a nulidade para atos administrativos consequentes de atos administrativos anulados ou revogados, seria contraditória a solução que passasse por cunhar os atos consequentes de regulamentos nulos com uma mera anulabilidade.

iii) Vias de interpretação sobre a inimpugnabilidade e o caso decidido

Existem cinco principais vias de interpretação da expressão.

A primeira que subsume os atos administrativos inimpugnáveis àqueles que não sejam suscetíveis de anulação administrativa de acordo com os critérios do 168.º CPA.

Uma segundo no sentido de admitir que estamos perante atos consequentes nulos e anuláveis, cuja inimpugnabilidade dos atos anuláveis se afere quando o prazo da ação de impugnação já decorreu. Como refere Ana Gonçalves Moniz (Estudos…pp.416-417), e a nosso entender bem, os condicionalismos atualmente aplicáveis à anulação administrativa, de acordo com o 168.º CPA, não são determinantes para a atenuação das críticas ao preceito, dado que o preceito, de facto, ergue barreiras à consolidação de atos. Efetivamente, o 76.º/4 CPTA não se refere a atos administrativos consolidados, mas antes a atos administrativos cuja impugnação contenciosa não seja possível. Como decorre do 168.º/5 CPA, estes conceitos possuem significados diferentes: um ato administrativo que não consolidado consiste naquele que é insuscetível de anulação, a qual pode ocorrer, consoante os casos, até ao limite de um ou cinco anos, a contar da respetiva emissão. Por outro lado, um ato inimpugnável identifica aqueles em que é insuscetível de impugnação, embora possa ser oficiosamente anulado pela Administração, por já haver decorrido o prazo de impugnação que, no máximo, tem a duração de um ano.

Ainda outra via é a de concluir pela não existência de atos administrativos inimpugnáveis praticados ao abrigo de nomas regulamentares ilegais, e proceder a uma leitura abrogante do preceito.

Por outro lado, um dos sentidos possíveis da norma é a de que existe uma dissociação sancionatória entre a nulidade do regulamento e a anulabilidade dos atos de execução do regulamento que enfermem de vícios consequenciais, tornando-se esses atos inimpugnáveis caso não sejam, impugnados dentro dos prazos legais.

Por fim, Paulo Otero aceita que atos nulos ou inexistentes possam ser salvaguardados pelo 76.º/4. Segundo o autor, se são nulos ou inexistentes, os atos em causa juridificam-se. Se são meramente anuláveis, verifica-se um fenómeno de legalização gerador de convalidação ou sanação de efeitos. Desta forma, estes efeitos passariam a encontrar o seu fundamento na forma do CPTA que os ressalva (P. Otero, Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Coimbra, Almedina, 2017, pp. 1021).

iv) Posição adotada

Em nosso entender a primeira posição confunde os mecanismo substantivo da possibilidade de anulação do ato com a impugnação contenciosa do mesmo. São âmbitos diferentes não devendo ser comparados. Nesse sentido, será excluída.

A última posição tomada por Paulo Otero é excessiva e ultrapassa a letra do preceito, concordando neste ponto com a crítica feita à posição do autor por Pedro Delgado Alves (Delgado Alves, Normas…pp.74), na medida em que, se o preceito refere apenas os atos inimpugnáveis, essa situação não pode abranger os casos de nulidade ou inexistência – casos onde não existe prazo impugnatória e, assim, possibilidade de consolidação.

A interpretação abrogante também não nos parece correta, tendo em conta que, apesar de podermos admitir alguma contradição nos preceitos, trata-se de uma via demasiado radical para o encontro de uma solução conciliadora para o preceito em causa ainda em vigor no nosso ordenamento jurídico.

Desta feita, concordamos com Ana Gonçalves Moniz. Da conjugação do CPA com o CPTA, fica translúcido que um ato inimpugnável é aquele que é insuscetível de impugnação, embora possa ser oficiosamente anulado pela Administração, por já haver decorrido o prazo de impugnação que, no máximo, tem a duração de um ano. Por isso, consideramos um erro grosseiro da doutrina o uso da expressão caso decidido para a descrição de atos inimpugnáveis. Caso decidido são os casos insuscetíveis de impugnação contenciosa, claro, mas, mais do que isso, aqueles que sejam inatacáveis também por parte da Administração por se terem convalidado no ordenamento jurídico.

b) Admissibilidade e extensão do preceito          

            i) Crítica

No âmbito da Reforma de 2002-2004 várias vozes se levantaram contra a consagração desta solução no regime do CPTA. Obviamente, estando ela positivada de forma expressa e inequívoca, a discussão deste ponto é tomada de iure condendo. Ainda assim, afigura-se de suma importância perceber as críticas que são feitas ao regime atualmente em vigor para tomarmos posição quanto à extensão da mesma ou, até, quanto à sua admissibilidade.

Vasco Pereira da Silva (V. Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Coimbra, Almedina, 2009, pp. 428-429) considera errada esta exceção à regra geral de retroatividade. Segundo o autor, não só os atos consequentes de regulamento são nulos, como esta inimpugnabilidade, “para além de ilógica”, contraria disposições constitucionais como os princípios da legalidade, do Estado de Direito e da Igualdade. Mais: a entrada em vigor do CPTA de 2004 teria extinguido a figura do caso decidido, na medida em que o 51.º/1 CPTA teria alargado o âmbito da impugnabilidade dos atos administrativos, em razão da sua eficácia externa e do seu caráter lesivo dos direitos dos particulares. Desta forma, afigura-se inconstitucional qualquer decisão que tivesse como inimpugnável um ato lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Neste sentido, a passagem do prazo de impugnação não convalidaria o vício, mas apenas impediria a impugnação do ato mediante a proposição de uma ação administrativa.

Também Carla Amado Gomes se posiciona frontalmente contra a solução consagrada no 76.º/4 (C. Amado Gomes, “Dúvidas não metódicas sobre o novo processo de impugnação de normas do CPTA”, Textos Dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, Lisboa, AAFDL Editora, 2006, pp. 519-524). A autora entende que o legislador se contradiz internamente de forma insanável e que, por isso, tal segmento se deve ter por não escrito. Faz, assim, uma interpretação abrogante dessa parte do preceito e defende uma revogação expressa deste o mais depressa possível!

De facto, apresenta argumentos relevantes que merecem atenção. Em primeiro lugar, a amplitude do preceito reinstitui, na prática, um sistema de declaração de ilegalidade com eficácia ex nunc – sistema esse bastante criticado por Paulo Otero aquando do anteprojeto do CPTA (P. Otero, “A impugnação de normas no Anteprojecto de Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº22, 2000, pp. 47). Para além disso, a solução, apesar de se inspirar no regime do 282.º CRP, vai além do mecanismo do nº4. Isto é, o 282.º/4 CRP consagra uma válvula de escape que reside “na possibilidade de a declaração de inconstitucionalidade ter, por razões de interesse público de excecional relevo, eficácia diferida relativamente ao momento de entrada em vigor da norma invalidada” (Amado Gomes, Textos…, pp.520). Por isso, argumenta-se que não são tidos em conta parâmetros de proporcionalidade e de boa gestão.

O regime ainda é incoerente por não cobrir os efeitos de regulamentos imediatamente exequíveis.

Também o constitucionalista Blanco de Morais (Blanco de Morais, Temas…) considera inaceitável a comparação feita entre o caso julgado e o chamado caso decidido. Isto porque o caso julgado está sustentado num princípio de segurança jurídica enquanto a consolidação do “caso decidido” opera à margem da intervenção jurisdicional e estriba-se numa dimensão inferior e utilitária da segurança jurídica que reclama estabilidade dos atos administrativos e das situações por eles constituídos, em face de potenciai impugnações judiciais radicadas em vícios menores. O autor entende, de entre outros argumentos, ser inconstitucional, pois permite que atos ilegais continuem no ordenamento e o regulamento inválido possa, através dos seus efeitos passados, derrogar ilegitimamente a lei (viola-se o 112.º/3 e 5 CRP).

Ainda partidária de uma interpretação restritiva do preceito encontramos Ana Gonçalves Moniz. De acordo com o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança, apenas salvaguardando as situações cobertas por atos inimpugnáveis suscetíveis de haver gerado, no máximo, legítimas expectativas na esfera jurídica dos cidadãos.

Pedro Delgado Alves tenta limitar o alcance do preceito referindo que o ato administrativo praticado com fundamento em regulamento ilegal é nulo e que os seus efeitos não podem ser ressalvados pelo 76.º/4 CPTA. Todavia, quando o ato administrativo praticado com fundamento e regulamento ilegal e existem contrainteressados na sua manutenção, já é anulável. Decorrendo, assim, o seu prazo de impugnação já está dentro do conceito de ato inimpugnável, sendo os seus efeitos salvaguardados. O contrário não acontecerá, dado que não integra tal noção pelo que os efeitos não serão ressalvados. Ou seja, “somente decorrido o prazo pra a sua impugnação contenciosa se poderá consolidar na ordem jurídica” (Delgado Alves, Normas…pp. 77).

Por fim, num sentido algo mais favorável, encontramos Vieira de Andrade referindo que é uma solução que beneficia os particulares lesados que conseguem obter a eliminação dos efeitos não consolidados das normas (Vieira de Andrade, Justiça…pp.221).

iv) Posição adotada

            Ao contrário do que acontecia com o CPA1991 o nosso CPA2015 não nos ajuda a extrair uma consequência quanto a uma posição a tomar, como fizeram alguns autores antes de 2015.

            A interpretação abrogante não lida com a norma e, de facto, ela existe no ordenamento não podendo ser ignorada.

            Por isso, defendemos duas soluções. Uma solução de iure constituto apoiando Ana Gonçalves Moniz quanto à interpretação restritiva do preceito de acordo com o princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança que o preceito claramente quis proteger, sendo apenas salvaguardadas as situações cobertas por atos inimpugnáveis suscetíveis de haver gerado, no máximo, legítimas expectativas na esfera jurídica dos cidadãos. Vejamos que, por exemplo, podem estar em causa atos constitutivos de direitos. E, nesse sentido, é ilegítimo o intérprete vir retirar direitos dos cidadãos previamente constituídos ao abrigo de normas que eles julgavam conformes com a legalidade. É essa a teleologia da norma: não frustrar expectativas ou retirar direitos ao cidadão comum que confia na legalidade da norma emitida ao abrigo do regulamento e que, por conseguinte, aceita o direito que lhe é atribuído pela Administração com base nessa mesma norma.

            Todavia, entendemos que, também para a proteção dos mesmos valores, justifica-se uma alteração legislativa que seja, pelo menos, mais clara e menos contraditória. Para isso, deixa-se algumas soluções apontadas por Blanco de Morais. A saber: i) voltar ao regime anterior de invalidade mista, ou seja, preservação de todos os atos de execução, exceto os salvaguardado em razão da segurança jurídica; ii) regime da nulidade semelhante ao 282.º CRP, eliminando-se a salvaguarda do ato inimpugnável; iii) uma solução ex novo que acolhesse a inimpugnáveis de certos atos mas acautelasse a eliminação de todos os atos de execução da norma ilegal que enfermasse de vícios mais graves.

4. Conclusão

            Ainda que a discussão seja longa e difícil, este estudo possibilitou-nos chegar a algumas conclusões firmes acerca do 76.º/4 CPTA, em especial, na parte respeitante aos atos administrativos inimpugnáveis. Nomeadamente:

-    Tendo em conta as críticas feitas, a natureza negativa e instável que o preceito assume no ordenamento jurídico;

-       Em virtude a primeira conclusão, a necessidade de uma revisão do preceito de forma a assegurar-se uma fórmula mais conciliadora de opiniões e que respeite os fundamentos administrativistas e constitucionais;

-        Necessidade de conjugação entre o regime substantivo do CPA e o regime processual constante do CPTA;

-        Existência de uma clara distinção entre o conceito de ato insuscetível de impugnação e ato consolidado por não ser possível recorrer à sua anulação;

-        Interpretação restritiva do preceito de forma a acautelar o fim da norma: proteção da segurança jurídica e tutela da confiança.

Manuel Brandão, 61149

 
Processos Urgentes no Contencioso Administrativo e Tributário – relação do Contencioso dos procedimentos de massa com o artigo 48º

O direito administrativo acolhe várias figuras que se definem pela urgência de atuação que requerem por parte da administração, bem como pela celeridade que acompanha o processo. Releva referir que há uma intensa interligação entre a urgência e necessidade que caracterizam estes processos, sendo que a urgência age como um entrave à possibilidade de a conduta ser realizada num outro contexto temporal além daquele que é o mais breve possível – conduta esta que é tida como necessária para garantir os interesses e direitos do interessado – e esta urgência varia, claro, conforme os prazos que sejam impostos por cada caso concreto, não podendo ser generalizada ao todo, uma vez que cada pedido é acompanhado de prazos temporais que, consequentemente, terão um impacto na proporcionalidade da urgência.

Caso nos deparemos com um contexto em que não existe esta tutela célere e urgente para salvaguardar os administrados, os efeitos podem, e quase certamente teriam, efeitos drásticos, uma vez que para a decisão de mérito de um caso ser útil, é requerido que o bem em causa ainda seja existente, ou seja, tem de ser tutelado durante o curso do processo. Há certas matérias que, por este motivo, não justificam a existência de um processo deste formato, visto que estas podem ter prazos que têm uma relação direta com aquele que é o seu fim, por exemplo em termos de eleições, caso em que apressar o período de espera resulta na violação do direito de alguns cidadãos, e por isso acaba por ter efeitos opostos aos que se procurava garantir com a instituição do processo urgente.

No nosso ordenamento jurídico encontramos uma multiplicidade de figuras que podemos relacionar com este caráter de urgência que se aplica a situações específicas que se possam realcionar com uma primeira atuação administrativa que inclua interesses ou direitos em risco e cuja danificação seja inconcebível. Como exemplo temos as providências cautelares, que exigem a tal intervenção e tutela rápida e que garanta que o bem jurídico em causa é protegido. A questão é que é fácil cair no erro de ter uma decisão apressada, apenas com este bem em mente. Temos de garantir que tal não sucede, pondo em causa a integridade da decisão, e assim sendo a decisão com efeitos imediatos deve ser emanada apenas quando saibamos que não põe em causa a decisão de mérito, requerendo-se a devida fundamentação e coerência.

No nosso sistema existem dois tipos de tutela urgente, ambos regulados no Código de processo dos tribunais administrativos (CPTA de ora em diante), sendo estes figuras distintas que cuja distinção é relevante: processos cautelares e processos urgentes. Dentro destes, cabe enfatizar o processo urgente do contencioso de massas, ao qual darei mais importância mais adiante. A providência cautelar é um meio ao qual há um elevado recurso no nosso sistema jurídico. Trata de um meio que permite a prevenção de danos que sejam considerados irreversíveis e lesivos de um bem jurídico que temos interesse em proteger ou salvaguardar por ser essencial ao desenvolvimento de um processo principal ao qual esta providência é acessória e do qual depende, e está prevista no nosso CPTA nos artigos 112º e seguintes. Por outras palavras, é utilizada para garantir que os interesses de sujeitos de uma ação judicial são acautelados de modo a que esta não veja a sua utilidade posta em risco.

Podemos então distinguir os vários tipos de providências cautelares, sendo que estes resultam dos artigos 268º/4 da Constituição da Republica Portuguesa (CRP doravante) e 112º/1 CPTA. O último encontra uma tipificação das várias ações que o tribunal pode utilizar de modo a acautelar os interesses das partes que possam estar em perigo no seu número 2, nas alíneas a) até i). No entanto, é no número 1 deste que surge a menção legal da distinção entre tutela conservatória e tutela antecipatória.

Um dos pressupostos para que uma providência cautelar seja procedente é o do periculum in mora, ou seja, que se comprove que haverá danos irreversíveis e com impacto grande na ação principal que serão causados pela demora do processo normal. O segundo trata do fumus boni iuris, e este remete para a necessidade de provar ao juiz de que há uma elevada probabilidade de que a sentença do caso venha a ser na mesma ordem e direção do que aquilo que a procedência da providencia acautela. Ora, esta distinção entre providências conservatórias e antecipatórias costumava ser mais relevante quando havia uma diferença neste segundo critério, visto que para uma se requeria provar ao juiz que não era improvável que a parte depois fosse “ganhar” aquando da sentença (conservatórias) e para a outra era necessário a prova de que era provável que viesse a “ganhar”. Hoje em dia prevalece o segundo critério para todos os casos, o que na prática veio a dificultar que as providências cautelares sejam concedidas. Distinguimos a tutela conservatória da antecipatória porque a primeira procura que se mantenha um direito que está em causa através de um pedido de abstenção de conduta, ou seja, garantir que a situação atual se manterá, como se a ação principal não tivesse tido lugar (112º/2/i), CPTA), e a segunda remete para situações em que a parte procura receber ou realizar uma prestação cujos efeitos dependem da decisão final, mas a providência leva a que os efeitos sejam antecipados, passo a redundância, como no artigo 112º/2/b), CPTA.

Da definição apresentada a priori podemos retirar algumas das caracteristicas essenciais desta figura: em primeiro lugar, a sua provisoriedade. Não é papel das providencias cautelares a concretização de efeitos que se espera que derivem da decisão do processo principal, sendo a sua função apenas a proteção dos interesses das partes que possam carecer de tutela durante a pendência da ação, de modo a garantir que a sentença final desta é útil. A sua tramitação é autónoma (113º/2, CPTA), e os interesses em causa podem ser alterados e revistos nos conformes do artigo 124º do CPTA.

Em segundo lugar, que na realidade pode ser considerada a característica mais importante, surge a instrumentalidade. Esta é essencial na medida em que é dos traços mais definidores. Resulta dos artigos 112º e 113º/1 do CPTA que quem tem legitimidade para requerer uma providencia cautelar é quem possua legitimidade para interpor uma ação em tribunal (junto dos tribunais administrativos), o que nos indica então uma relação direta, e após a análise do regime podemos concluir que a relação da providência cautelar com a ação principal é de dependência, apesar de poder ser requerida a “qualquer” momento da ação (quer antes de a ação principal ser posta em tribunal, quer durante a sua pendência), e esta dependência é ainda mais salientada quando sabemos que apesar de poder ser requerida antes da ação principal, caduca passado um tempo caso esta não seja interposta junto dos tribunais.

Um outro tópico relavante para este tema trata do artigo 121º do CPTA. Este artigo atribui ao tribunal a capacidade de julgar sobre a ação principal consoante elementos trazidos à ação principal durante o processo cautelar, o que leva à antecipação do juízo da causa principal e leva a que o processo seja ainda mais célere. Quer isto dizer que, no caso de o juiz avaliar os factos apresentados durante o processo cautelar e concluir que, com base nos factos apresentados, tem a informação e dados suficientes para emitir uma sentença sobre o caso, pode fazê-lo.

Por outro lado, os processos urgentes decidem mesmo sobre o mérito e fundo da causa, sendo distintos dos processos cautelares na medida em que os segundos apresentam a tal função preventiva e não decisiva.

Os processos urgentes também se encontram regulados pelo nosso CPTA, mas nos artigos 97º e seguintes deste diploma, sendo que englobam cinco realidades: matéria eleitoral (art. 98º CPTA), contencioso dos procedimentos de massa, que tratam daqueles com mais do que 50 participantes e que aprofundarei infra (art. 99º, CPTA), contencioso pré-contratual (arts. 100º e seguintes, CPTA), intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts. 104º e seguintes, CPTA) e intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (arts. 109º e seguintes, CPTA).

Os primeiros dois são relativamente simples de compreender e de perceber o seu caráter urgente, na medida em que nascem de contextos que o justifica. Também são ambos processos bastante objetiva e concretamente aplicáveis, e de modo conciso, e ambos tratam de matéria relativa a princípios constitucionalmente protegidos e consagrados, em concreto os da legitimidade democrática e igualdade.

As intimações, que são as terceiras enumeradas e que surgem logo depois dos procedimentos de massa no código, tratam do exemplo perfeito aquilo que pretendemos tutelar através da existência do processo urgente, ou seja, a proteção eficaz e segura de direitos e situações jurídicas que justifiquem a intervenção da administração com o propósito de tutelar estes interesses dos administrados, e são mais prováveis de ser confundidas com as providências cautelares.

Queria, neste trabalho, aprofundar uma temática que me parece bastante interessante quanto a um tema que aqui se insere na perfeição, e esta trata da articulação do artigo 48º do CPTA com o processo urgente do contencioso dos procedimentos de massa referido anteriormente.

Em 2015 foi emitido um Decreto-Lei (DL doravante) que levou à revisão do CPTA. Este foi o DL 214-G/2015, 2 de outubro. Este revisão trouxe-nos a criação de um processo urgente para lidar com casos “de massa”. A matéria destes processos, regulada até então pelo artigo 48º CPTA, foi inserida sob a forma do artigo 99º, sendo que este 48º viu a sua epígrafe alterada para «Seleção de procedimentos com andamento prioritário». Neste sentido, gostaria então de proceder à distinção dos dois.

Estes dois regimes servem o propósito de resolver situações processuais em que seja necessário lidar com o contencioso de massa. Estes são casos em que é bastante propícia a formação de divergências jurisprudenciais, e através destes meios podemos promover respostas aos casos de um modo mais célere, desde que os casos em análise tratem de situações materiais idênticas que se tenham passado com diferentes interessados. Ainda assim, há diferenças relevantes entre os dois meios. Procederei, então, à análise dos mesmos aspetos sobre cada um dos regimes.

O professor João Tiago Silveira e a professora Carla Amado Gomes enfatizam o objetivo do artigo 48º ser a agregação de vários processos que, apesar de diferentes, apresentem semelhanças numa só ação. O que acontece é que de entre estes, há um que é selecionado, ficando os outros suspensos, e a este é dado seguimento, e depois da decisão do processo escolhido, aplica-se a sentença aos processos suspensos que não tenham optado por desistir do pedido ou recorrer da sentença. Isto resulta do preceituado nos artigos 48º/7, 48º/8 e 36º/4, por remissão e 48º/9 do CPTA. Dito isto, entendemos que este é um mecanismo aplicável à ação administrativa ou a outros casos principais ou até urgentes, em certas condições. O regime deste artigo exige que haja mais de 10 processos em causa, mas considerando que estes têm de dizer respeito à mesma relação jurídica material ou que no caso de dizerem respeito a diferentes relações jurídicas que coexistam em paralelo, estas sejam suscetíveis de ser decididas tendo por base e fundamento as mesmas normas. Podemos dizer que este regime é de mais fácil invocação, pelo menos comparativamente à que é a acessibilidade ao mecanismo do Contencioso dos procedimentos de massa do art. 99º CPTA. Podemos ainda dizer que este art. 48º trata de um regime aplicável a processos que tanto podem estar pendentes em tribunais diferentes como no mesmo (números 6 e 1 do artigo, respetivamente), e não restringe a aplicação a certas matérias apenas, contrariamente ao que resulta do artigo 99º como verificaremos infra.

O artigo 99º do CPTA trata de um meio processual autónomo (ex vi arts. 36º/1/b) e 97º/1/b) CPTA). Este artigo inclui as ações que digam respeito à omissão ou práticas de atos administrativos com uma exigência mínima de cinquenta participantes, de modo a obedecer o preceituado nas alíneas a), b) e c) deste artigo 99º do CPTA. Assim sendo, podemos afirmar tratar-se de uma maior dificuldade ou exigência no acesso a este mecanismo, na medida em que se reserva a um contencioso mais numeroso. Nestes casos, a propositura da ação deve ter lugar no tribunal da sede da entidade demandada, ou seja, num mesmo tribunal, como resulta do artigo 99º/2, CPTA, mas também temos de ter em consideração que o número 6 do mesmo artigo abre a possibilidade de a ação ser proposta junto do tribunal superior no caso de este ser competente dentro do que o artigo 24º do ETAF estipula, em específico o seu nº1 alínea a). Também é requisito, para que isto aconteça, que os casos em causa tratem de procedimentos que tenham a ver com concursos de pessoal, procedimentos de recrutamento ou realização de provas com os tais mais de cinquenta interessados. Continua a ser requisito que seja interposto no mesmo tribunal, tópico em que, como já vimos, difere do mecanismo do artigo 48º. Releva também mencionar que o regime deste artigo, em contraposição ao do 48º, circunscreve o seu âmbito de aplicação a certos domínios, exigindo também que o tribunal proceda a uma apensação das ações que apresentem, que tem caráter de obrigatoriedade, no caso de se encontrarem preenchidos os requisitos da coligação ou cumulação – artigo 99º/4 CPTA.

Apesar de ter agora procedido à análise das diferenças que podemos detetar entre os dois regimes, onde colidem, onde as suas diferenças são mais drásticas e onde se podem assemelhar um pouco mais, digamos, parece-me pertinente abordar a questão de haver parte da doutrina que defende que pode haver uma ligação ou conexão entre estes dois regimes.

Dentro desta parte da doutrina podemos encontrar a professora Carla Amado Gomes, por exemplo, que diz não descartar a possibilidade de transitarmos do artigo 99º – contencioso dos procedimentos de massa – para o artigo 48º – seleção de processos com andamento prioritário. Fundamenta esta possibilidade, dizendo que desde que se encontrem reunidos mais do que os 10 processos (mínimo estabelecido pelo artigo 48º) e que o juiz sujeite os processos à tramitação normal (art. 97º/1/b), CPTA) em vez de promover a apensação obrigatória referida anteriormente. A professora diz que então tem de ser determinada a seleção de um «processo-piloto» que adquire caráter urgente e cuja resolução se aplica aos restantes. Importa ainda dizer que, aos olhos da professora é também importante realçar que o sentido literal da letra do artigo 48º não define um limite máximo. Podemos entendê-lo como cinquenta participantes, por exemplo, já que esse é o mínimo pedido no artigo 99º CPTA. No mesmo sentido se coloca o professora João Tiago Silveira. O professor concorda e diz parecer-lhe admissível que o mesmo mecanismo de seleção de processos que é utilizado no artigo 48º para decidir os processos com andamento prioritário seja utilizado no contexto de um processo de massa urgente, que consta do artigo 99º como já sabemos.

Alinhando-me com a posição da professora Carla Amado Gomes, e já com o intuito de começar a conclusão desta análise, cabe dizer que os dois regimes que estive a explicar e a aprofundar só são compatíveis em certas circunstâncias. A professora diz que pode acontecer quando os autores caracterizem a invalidade das omissões e dos atos com base na invalidade de uma norma, não tendo por início circunstâncias próprias. Quer isto dizer que poderia ser, por exemplo, um regulamento de um concurso. Tal acontece porque o artigo 48º estabelece a exigência de que para haver lugar à agilização dos processos, estes têm de ter como fundo a mesma relação jurídica material, como já referido, sendo assim relações jurídicas diferentes que coexistem ou coexistam paralelamente, e que sejam suscetíveis de originar a aplicação das mesmas normas. Assim sendo, não podemos extrair da letra da lei que este preceito possa ser aplicado em processos que estabeleçam conflitos entre si ou que tenham interesses opostos e incompatíveis – pegando no exemplo anterior, podemos aqui recorrer à situação de concurso. Dito isto, os mecanismos especificados podem ser compatíveis. Não quer dizer que o sejam sempre, e aliás só o podem ser quando tratem de um caso em que se desencadeie a aplicação das mesmas normas nos domínios do artigo 99º/1/a),b) e c), sendo esta a única maneira de garantir que a decisão proferida numa das ações selecionadas pode ver os seus efeitos aplicados às ações que não tenham sido apreciadas (como resulta do art. 48º/9).

Podemos então questionar-nos se será possível fazer o trânsito “inverso”, ou seja, do artigo 48º para o artigo 99º. A esta questão temos de responder que se trata de um caso mais complicado e que acontecerá com menos facilidade uma vez que no regime dos procedimentos de massa há a obrigatoriedade de se submeter a um prazo de um mês e de apresentação daqueles pedidos relativos a atos e omissões que tenham sido ou sejam praticados, e que no regime regulado pelo artigo 48º tal não é exigido, além de que seria muito complicado compatibilizar os dois artigos na medida em que o 48º admite que é possível os processos serem intentados em tribunais diferentes.

Queria concluir então este trabalho, que, brevemente resumido, trata da distinção entre os processos cautelares e os processos urgentes, que apesar de terem como objetivo efeitos bastante diferentes, são dois regimes que procuram dar uma resposta a casos que sejam de caráter urgente. Esta semelhança, que está bastante clara no artigo 36º/1, é comum e o elo de ligação entre os dois mecanismos. É este fator necessário que concede à administração a possibilidade de intervenção direta, e além disso a capacidade de agir e ter consequências eficazes nas vidas daqueles particulares que recorram a estes meios processuais, garantindo a prossecução dos interesses e da segurança destes mesmos indivíduos. Dito isto, não é suficiente que os tribunais cheguem a uma solução jurídica para um caso. É necessário garantir que todo o processo até lá é orientado por princípios de justiça, de modo adequado e a garantir que é o mais eficiente e seguro possível, assim como célere e sem nunca esquecer o interesse dos administrados em questão. Procedemos então à análise da articulação entre os mecanismos da seleção de processos com andamento prioritário e o contencioso dos procedimentos de massa, dos artigos 48º e 99º do CPTA respetivamente, e que como podemos ver, apesar de contrastantes em certos tópicos podem transitar entre os dois regimes em casos muito específicos, não sendo esta transição possível das duas direções.

 

Teresa Elias Clérigo

nº 58204 ; 4A; st9

Contrainteressados enquanto figura relevante dos processos impugnatórios - Francisca Campos nº 61103

 

Nos processos impugnatórios de atos administrativos surge uma figura que tem de obrigatoriamente ser demandada, que corresponde à figura dos Contrainteressados, encontrando-se esta no artigo 57º do CPTA.

Os Contrainteressados são aqueles a quem o processo de impugnação possa prejudicar diretamente ou quem tiver um interesse legitimo na manutenção do ato impugnado. Para além disto, ainda têm de poder ser identificados em razão da relação material controvertida ou dos documentos do processo.

Assim, quando propõe a ação, o Autor terá de indicar na sua petição inicial quem serão os Contrainteressados, tal como previsto no artigo 78º, nº2, alínea b) do CPTA. No caso de não serem identificados, obstar-se-á ao prosseguimento do procedimento (artigo 89º, nº4, alínea e) CPTA), remontando à tradição do Contencioso Administrativo e Tributário o facto de resultar em ilegitimidade passiva a falta de identificação destes.

Cumpre, porém, referir que se poderá apresentar nova petição inicial caso não se tenha feito um despacho de aperfeiçoamento para suprir a falta, de acordo com o artigo 87º, nº8 do CPTA.

Desta forma, efetiva-se a inclusão desta figura na relação jurídico-processual (artigo 10º, nº1 do CPTA), uma vez que este artigo também engloba, para além da legitimidade passiva da outra parte da relação material controvertida, a legitimidade passiva das entidades que detenham interesses contrapostos aos do autor, que é o caso. De facto, confirma-se por parte da doutrina e da jurisprudência, acrescentando ainda que os Contrainteressados deveriam formar um litisconsórcio necessário com a Administração.

Contudo, é necessário ressalvar a posição segundo a qual está antes em causa um litisconsórcio imperfeito, uma vez que apenas se exige que haja citação e não intervenção dos Contrainteressados, situação à qual não será aplicável o regime processual desta figura de forma integral, defendido nomeadamente por FRANCISCO PAES MARQUES (in Francisco Paes Marques, O estatuto processual dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à pratica de ato administrativo, Justiça Administrativa, 2017).

Note-se, porém, que os Contrainteressados não fazem parte da relação material controvertida segundo a letra da lei, ainda que tenham de ser obrigatoriamente demandados, dado que apenas quando necessário é que a ação será proposta contra eles, sendo sujeito da relação controvertida apenas o Autor e a contraparte.

A questão reside precisamente no facto de existir uma demanda obrigatória, mas de uma figura que não pertence à relação material a ser apreciada em juízo. Será isto possível? De facto, a legitimidade traduz-se na situação das partes serem sujeitos da relação material controvertida, colocando-se de um lado o demandante, enquanto titular do direito, e do outro lado o demandado, contra quem é posta a ação.

Assim, entende-se que a intenção do legislador foi equiparar o Contrainteressado à entidade demandada, tendo de ser demandando e, consequentemente, vinculado ao caso. O legislador excluiu ainda esta equiparação no plano material, tendo em conta que o objeto do processo nestas ações impugnatórias centra-se no poder público, exercido ou omitido. Assim, o artigo 50, nº1 do CPTA dispõe que a impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade desse ato.

            Deste modo, considera-se que a aplicação da figura do litisconsórcio necessário passivo à relação entre Administração e Contrainteressados parece ser uma aplicação no Contencioso Administrativo censurável dos moldes existentes no Direito Processual Civil.

Em primeiro lugar, a questão é colocada no sentido de saber como será possível admitir que estes sujeitos façam parte de um litisconsórcio necessário sendo esta uma figura que se destina a assegurar a unidade do caso julgado perante a existência de uma pluralidade de sujeitos titulares da relação material controvertida.

Posteriormente, equacionar que se os Contrainteressados não fazem parte da relação material controvertida, então também não farão parte do litígio e, como consequência, a sua posição não estará inserida no objeto do processo, não sendo a sentença suscetível de incidir sobre as suas esferas jurídicas, o que nos faz chegar à conclusão de que esta figura é totalmente desnecessária.

Para além do mais, a figura do litisconsórcio necessário tem como função obstaculizar a produção do efeito útil normal da sentença, chamando todos os sujeitos que pertençam ao litígio em causa.

Assim, não se consegue traçar de forma perfeita um paralelismo entre o Processo Civil e o Processo Administrativo. O facto de a Administração ser o sujeito que está responsável por executar a sentença administrativa, enquanto entidade dotada de autotutela declarativa e com responsabilidade geral de conformar a realidade normativo-social, leva a que tenhamos de aceitar que a sentença administrativa produza sempre efeitos, mesmo podendo ser “atacada” pelos sujeitos que deveriam ter sido chamados ao processo.

            Conclui-se pela não aplicação desta figura do litisconsórcio necessário passivo à ligação processual entre a Administração e os Contrainteressados, por uma razão de regime, bem como por uma razão dogmática. Quanto a esta última, a relação jurídica administrativa é formada por uma estrutura diversa da relação jurídica civil, apresentando-se como mais complicada do que uma mera pluralidade de sujeitos ativos e passivos. É então possível afirmar que estas relações jurídicas são marcadas por uma estrutura em forma de pirâmide, na qual a base integra dois ou mais interesses contrapostos, sendo que no vértice se situará a Administração, que detém competências jurídico-públicas que conformam estes interesses, diferentemente do que conseguimos observar nas relações privadas.

Cumpre igualmente entender que, se esta figura fosse aplicável, iria resultar na situação em que a Administração ficaria restrita ao exercício de certos poderes processuais na pendência do processo, uma vez que o regime do litisconsórcio necessário implica que a eficácia de certos atos processuais apenas seja atingida quando praticada por todos os litisconsortes.

            Esta figura diverge do litisconsórcio voluntário, sendo que neste há independência das relações processuais que se estabelecem entre cada um dos litigantes. Na hipótese de aplicar o litisconsórcio necessário, a Administração não podia celebrar qualquer transação com o autor, nem tampouco proceder à revogação ou anulação do ato impugnado, uma vez que, de acordo com o artigo 288, nº2 do CPC, a confissão, a desistência ou a transação de algum dos litisconsortes só produzirá efeitos quanto a custas. A razão pela qual tal acontece é por se tornar necessário atender à natureza da relação jurídica, não sendo possível reduzir-se o efeito do ato ao interesse do seu ator, já que o efeito útil da decisão produzir-se-ia sempre perante todos.

Tal não é possível porque o Contrainteressado nunca daria consentimento ao exercício de uma competência administrativa que daria um benefício à sua contraparte no ação, ou seja, o autor impugnante.

Quanto ao estatuto processual desta figura, de acordo com a maioria da doutrina, os Contrainteressados são partes necessárias no processo, razão pela qual estes têm de estar incluídos nas menções que o CPTA faz às partes. Desta forma, esta figura tem a possibilidade de contestar a ação, como consta do artigo 83º do CPTA; bem como mencionar os atos cuja prova se propõe fazer, como referido no artigo 83º, nº1 do CPTA; assentir ou opor-se ao conhecimento do mérito da causa no despacho saneador (artigo 88º, nº1, alínea b) do CPTA); prestar depoimento em audiência pública (artigo 91º, nº3, alínea a) do CPTA), devendo o juiz submeter-se às questões por ele levantadas no que toca ao objeto e limites da decisão, de acordo com o estabelecido no artigo 95º, nº1 e 2 do CPTA.

Apenas será considerada parte na ação o sujeito processual cujos direitos sejam constitutivos do objeto do processo. No Contencioso Administrativo, os interesses particulares incluídos no objeto do processo contêm várias intensidades no plano em juízo, para que, tendo o objeto do processo que obter um alcance multipolar, devamos atender se o autor detém a exclusividade da sua configuração e se ele e a entidade que está a ser demandada podem dispor livremente do objeto. Pode ser o contrário, traduzindo-se no facto de esta disposição apenas ter possibilidade de acontecer com a aprovação de todos os sujeitos que participação na relação multipolar.

Esta questão será resolvida tendo em conta os interesses que estejam em causa quanto à relação jurídica multipolar, uma vez que poderá estar errado aplicar o mesmo regime a casos em que a interposição do poder estadual esteja a considerar-se neutra, ou a assumir um caracter interessado, ou um caráter de conformação geral, quando confrontado aos interesses privados em conflitos. Esta divergência releva no domínio da transação, da reconvenção, da modificação objetiva da instância e ainda no domínio probatório.

Significa assim que os Contrainteressados não têm poderes de conformação processual iguais, sendo sempre necessário apurar qual é o estatuto no caso concreto, em função da natureza dos interesses subjacentes ao objeto do litígio em causa.

            Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (in Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3ª edição), considera-se o universo dos Contrainteressados de certa forma amplo, alargando-se a todos aqueles que viram ou possam vir a ver a sua situação jurídica a ser defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, não podendo estes ser deixados à margem do processo.

Se assim não fosse, estaríamos a restringir o universo de pessoas que são aptas a obter tutela dos tribunais administrativos, em prejuízo dos seus interesses. Assim, considera-se que o que está em causa será assegurar que o processo não tramite à revelia de pessoas que podem vir a ter interferências a este respeito na sua esfera.

            Para VASCO PEREIRA DA SILVA, os Contrainteressados são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, dando origem a uma ‘’rede’’ de ligações jurídicas entre vários sujeitos titulares de posições juridicamente protegidas. Assim, devem ter o direito de gozar dos poderes processuais que lhes correspondem.

Para o referido Professor, deve considerar-se que ao adotar a expressão de Contrainteressados, o legislador restringe a sua intervenção ao lado passivo do processo, numa posição secundária em face da Administração, mesmo sem definir qual é o seu verdadeiro papel efetivo no processo. Desta forma, ainda estará omissa a valorização destes sujeitos como pessoas dotadas de legitimidade, tanto ativa como passiva, sendo para o Professor lamentável que não haja um melhor tratamento desta figura na sua generalidade.

 

Quanto à legitimidade processual dos Contrainteressados, como supra referido, aquele que seja contraparte direta do ato, tem legitimidade para se constituir como Contrainteressado, de acordo com o artigo 10º, nº1 do CPTA, que se refere à legitimidade passiva em geral, estipulando que cada ação deve ser intentada contra a parte na relação material controvertida e, quando necessário, contra as pessoas com interesses diferentes aos do autor.

No que toca às ações de impugnação de ato administrativo em especial, o artigo 57º do CPTA afirma que é obrigatório demandar os Contrainteressados a quem o provimento do processo de impugnação prejudique ou que, tenham legitimo interesse na manutenção do ato impugnado.

Assim sendo, no referido artigo, o legislador tentou delimitar a posição daqueles sujeitos que têm um interesse em poder contradizer o pedido do Autor. Esta demarcação baseia-se no modo como este formula o seu pedido, isto é, na utilidade que o autor visa retirar da tutela jurisdicional e que vai frustrar os interesses obtidos por outro.

Portanto, a norma que determina a posição dos contrainteressados nas ações de impugnação está relacionada com o prejuízo resultante da procedência da ação, o que implicará que seja feito um juízo de existência ou não do interesse processual, situação respondida pelo artigo 10º do CPTA.

Para além disso, o Contrainteressado deve ser titular de uma posição substantiva, isto é, titular de um direito ou interesse legalmente protegido, nos termos do 268º, nº1 da CPR, ainda que a lei não o diga de forma direta

            Os Contrainteressados não têm de ser necessariamente sujeitos formais do ato administrativo impugnado. O que está aqui em causa são interesses contrapostos que decorrem do programa normativo multipolar. A legitimidade destes no processo não corresponde ao facto de eles serem destinatários do ato administrativo, mas sim de serem titulares de um interesses que se vai ser oposto a outro interesse que o Autor pretende fazer valer com a sua ação.        

    Relativamente ao interesse em agir, as normas especiais que delimitam a posição dos Contrainteressado referem-se a um interesse em reagir face a demanda processual do Autor.

Tendo em conta o artigo 57º do CPTA, podemos identificar duas tipologias de pessoas na categoria dos Contrainteressados, que devem ser citadas no processo: (i) aquelas que são diretamente prejudicadas pela a anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado; (ii) aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que têm um interesse legítimo na manutenção do ato, uma vez que a sua esfera jurídica será afetada.

Para além deste critério, temos ainda os critérios de identificação, que se concretizam na identificação com base nestes critérios, podendo ser todos aqueles que, para além dos critérios de legitimidade, ainda possam ser identificados em função da relação material e com base nos documentos contidos no processo administrativo.

Por último, de forma sumária, após as considerações explanadas, é de sublinhar a obrigatoriedade imposta pelo legislador da participação da figura dos Contrainteressados no litígio. Porém, o que acontece realmente é que há uma grande falta de aprofundamento no regime geral que carece de uma melhor abordagem, com o objetivo de não se limitar esta figura somente ao litisconsórcio necessário passivo.

Francisca Morais da Costa Campos, nº61103

Recursos Hierárquicos Necessários: a analise dos regimes e o Direito

 

Introdução

O Recurso administrativo necessário encontrava-se consignado no n.º 1 do art.º 25 do Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, doravante LPTA), “Só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. ou seja, só com o esgotamento de recursos no seio da Administração é que seria possível o recurso contencioso aos Tribunais Administrativos

A hierarquia administrativa, assim, tem um papel fundamental, dado que confere ao superior hierárquico o poder de direção e impõe o dever de obediência e lealdade ao seu inferior hierárquico (PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992, Coimbra Editora, Coimbra, pp. 75), sendo que só com o conhecimento e parecer dos respetivos hierárquico, ato confirmativo, é que funcionário subalterno poderia recorrer ao recurso jurisdicional. 

A analise de alguns regimes de recurso hierárquico

            Para averiguar em termos práticos como esta situação ocorria, recorro ao antigo Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública ( Lei 7/90, de 20 de Fevereiro, doravante RDPSP).

Imagine-se perante um processo disciplinar em que foram violados alguns deveres inerentes nos art.º 7 e seguintes do RDPSP, e o infrator, agente da PSP, decide recorrer da decisão, pois fora sancionado com uma pena disciplinar. O Agente decide recorrer com base no n.º 1 do art.º 90 do RDPSP, ou seja, terá de recorrer ao superior hierárquico do escalão imediato (Comandante-Geral da PSP), no prazo de 10 dias após a notificação, do n.º 1 do art.º 91. O superior hierárquico, Comandante-Geral da PSP, tem o prazo de 30 dias para proferir a sua decisão, art.º 92 do RDPSP e caso, o Agente da PSP ainda pretenda recorrer da decisão, art.º 93 do RDPSP, este recorre para o Ministro da Administração Interna, sendo que perante o deferimento ou indeferimento, o ato se torna definitivo. Perante esta decisão e o Agente pretenda recorrer, teria de recorrer para os Tribunais administrativos, art.º 94 do RDPSP. Durante o prazo de recursos entre Superiores hierárquicos, n.º 2 do art.º 95 do RDPSP, o prazo para recorrer aos Tribunais Administrativos suspende-se, sendo que não existe uma perda de um direito do administrado durante o espaço temporal que está a ocorrer o recurso hierárquico.

Neste exemplo está-se perante um exemplo claro de um recurso hierárquico necessário, existindo aqui dois “degraus” na hierarquia administrativa (Comandante-Geral da PSP e Ministro da Administração Interna) para apreciar o processo disciplinar (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Secção de Contencioso Administrativo de 06/11/2015, P.00596/12.4BECBR).

Além disso, com o anterior Regime Disciplinar da PSP não se recorre logo para o topo da cadeia hierárquica, o Ministro da Administração Interna. De acordo com o Professor André Salgado de Matos, se recorrer-se imediatamente para o Ministro poder-se-ia estar em situações que alguns órgãos daquela entidade não tivessem o conhecimento e suscita-se uma questão de perca de autoridade na hierarquia administrativa, se o recurso não passasse pelo Comandante-Geral da PSP e passasse, imediatamente, para o Ministro da Administração Interna (ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Recursos hierárquicos necessários previstos em leis especiais: o recurso em matéria disciplina no âmbito da GNR, Cadernos de Justiça Administrativa n.º 87 Maio/Junho de 2011. Pp 56).

O atual regime de recursos hierárquicos da Guarda Nacional Republicana (Lei 145/99, de 1 de Setembro, com ultima alteração por Lei 66/2014, de 28 de Agosto) funciona nos mesmos moldes, art.º 117 a 125 do RDGNR, sendo que art.º 122 do RDGNR, “Da decisão do Ministro da Administração Interna cabe recurso contencioso nos termos gerais.”

Diferente situação dos “dois degraus” de recursos administrativos necessários, é a Lei Orgânica de 2/2009, de 22 de Julho, que regula o Regulamento de Disciplina Militar (doravante RDM), sendo temos de analisar o n.º 1 do art.º 121: “Das decisões em matéria disciplinar cabe reclamação e ou recurso hierárquico nos termos previstos, respetivamente, no Código de Procedimento Administrativo e no Presente Regulamento”. Na presente situação ainda no art.º 124 do RDM salienta que o recurso é dirigido ao Chefe de Estado-Maior General das Forças Armadas ou o Chefe de Estado-Maior do Ramo (Armada, Exército, Força Aérea) e no n.º 2 do art.º 125 do RDM, termina o recurso hierárquico após o recurso ao Chefe de Estado-Maior, ou seja, não existe aqui um recurso em dois degraus, o que, neste caso se sucedesse, seria após o recurso para o Chefe de Estado-Maior para o Ministro da Defesa Nacional.

Doutrina e Jurisprudência

Efetuados três exemplos práticos no Ordenamento Jurídico Português, é de salientar que o n.º 1 do art.º 25 do LPTA fora revogado, pelo art.º 51 do Código de Procedimento de Tribunais Administrativos (doravante CPTA), que não salienta a existência de um ato definitivo, mas “(…) são impugnáveis todas as decisões (…) visem efetuar efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” que será o caso dos processos disciplinares. No regime do contencioso administrativo, efetivamente, não existe uma menção para quando usar os recursos hierárquico necessário ou facultativo, sendo que apenas no CPA, no n.º 1 do art.º 185 do CPA, menciona que os recursos são necessários ou facultativos, se o recurso hierárquico tem de ser aplicado ainda antes da aplicação do recurso jurisdicional, como sucede nos casos acima expostos.

O Professor Vasco Pereira da Silva, tem sempre contestado sobre a inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário, pois está imanente uma das fases do trauma do contencioso administrativo “o juiz administrador”, ou seja, pretende-se prevalecer a Administração Pública (doravante AP), concedendo poderes de decidir sobre si própria, tendo como consequência a lesão de direitos fundamentais ao administrado (VASCO PEREIRA DA SILVA, Vasco, De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo. Cadernos de Justiça Administrativa n.º 47 Setembro / Outubro de 2004. pp 21). Segundo o Professor existe a violação de quatro princípios constitucionais consignados na Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). O primeiro e o segundo princípio o tutela efetiva dos direitos dos particulares e a tutela jurisdicional ( art.º 268/4 CRP), ao conceder de imediato o recurso jurisdicional do administrado, existindo, assim, uma limitação a este direito, com a necessidade de primeiro recorrer ao recurso hierárquico, dado que causa uma inércia administrativa na decisão do caso; o terceiro principio, Separação de poderes (n.º 1 do art.º 111, art.º 205 e ss, art.º 266, todos do CRP), está a limitar o acesso aos tribunais administrativos, carecendo uma decisão definitiva por parte da AP; o quarto princípio, desconcentração administrativa (n.º 2 do art.º 267 CRP), que implica uma não confusão de esferas, sendo que o administrado tem sempre o direito de impugnar para os Tribunais Administrativos.

Contudo, o Professor Freitas do Amaral, considera que posição da Regência implicaria um acréscimo exponencial de casos nos Tribunais Administrativos (DIOGO FREITAS DO AMARAL. Considerações Gerais Sobre a Reforma do Contencioso Administrativo. Reforma do Contencioso Administrativo. Cadernos de Justiça Administrativa n.º 22, 2000), aderindo, assim, a uma interpretação restritiva, conjuntamente, com o Professor Mário Aroso de Almeida, que o CPTA no art.º 51, embora  não mencione a definitividade do ato administrativo, que se encontrava no n.º 1 do art.º 25 da LPTA, para, realmente, afastar os recursos hierárquicos necessários existe a necessidade de uma revogação expressa, logo este recurso ainda prevalece no Ordenamento Jurídico Português.

Na Jurisprudência, saliento o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (doravante TCAS) (Acórdão 18.11.2010, processo 6326/10), tratando-se de uma situação de um processo disciplinar que constituiu efeitos imediatos, ou seja, não foi concedida o efeito suspensivo à impugnação necessária para o Ministro da Administração Interna. Ao ter-se constituído efeitos imediatos, coloca-se um prejuízo no infrator, pois supostamente, só poderia constituir efeitos após decisão sobre o recurso do Ministro da Administração Interna, sendo que este já não seria um recurso hierárquico necessário, colocando em causa a tutela jurisdicional, art.º 20 e n.º 4 do art.º 268, ambos do CRP, pois o prazo começa-se já a contar com base no n.º 1 do art.º 59 do CPTA, pois este já surtiu efeitos.

Quanto à legislação, o RDM trata-se de uma legislação de valor reforçado, n.º 3 do art.º 112 do CRP, sendo que prevalece sobre o CPA (FÁBIO FERNANDO DOS SANTOS MOTA. A inconstitucionalidade do recurso hierárquico necessário. Em especial, as sanções aplicadas no âmbito do Regulamento de Disciplina Militar. Dissertação de Mestrado. FDUL.2016), tratando-se aqui, propriamente, de uma legislação especial.

De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, o regime do recurso inerente a este tema, tem de ter em conta os preceitos do n.º 1 do art.º 51, e n.º 4 e 5 do art.º 59 do CPTA, não existindo a necessidade de um recurso hierárquico, mas sim uma opção por parte do administrado (n.º 5 do art.º 59 do CPTA). Assim, um recurso jurisdicional nunca poderia ficar a aguardar pelo ato definitivo da AP, contudo, temos ainda que salientar novamente que o RDM trata-se de uma lei de valor reforçado, sendo que neste regime sempre poder-se-ia suscitar a sua inconstitucionalidade, com base na Posição do Professor Vasco Pereira da Silva.

Face ao exposto, e como adoto a Posição do Professor Vasco Pereira da Silva considero que a dependência de um recurso hierárquico para se recorrer aos Tribunais administrativos suscita, claramente a violação dos direitos fundamentais dos administrados, colocando em causa a tutela jurisdicional efetiva dos administrados.  Em iure condendo existe a necessidade de revogar parcialmente o n.º 1 do art.º 185, dando apenas alternatividade do administrador em escolher o recurso hierárquico ou o recurso contencioso e alterar os vários regimes de recursos hierárquicos necessários que ainda existem, nomeadamente, o RDM e o RDGNR, não existindo necessidade de alteração do RDPSP, uma vez que o atual regime, EDPSP (Lei 37/2019, de 30 de Maio), art.º 103 do Diploma, salienta a alternatividade entre o recurso hierárquico e o recurso contencioso.

Miguel Alexandre Pereira, n.º 57153