O chamado efeito suspensivo automático decorrente da notificação do requerimento de suspensão de eficácia à entidade requerida, em sede de um processo cautelar, se mantém hoje consagrado na parte final n° 1 do art. 128° e têm sido alvo de muitas críticas da doutrina, mesmo após as alterações ao código em 2015 e 2019. Essa figura permite que a Entidade demandada e seus beneficiários requeiram o levantamento dos efeitos previstos na parte inicial (isto é, a proibição de iniciar ou prosseguir a execução do ato administrativo alvo de um requerimento de suspensão de eficácia). As principais críticas ao artigo, como será explorado, prendem-se a possibilidade de se levantar tal proibição mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada, a reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Assim, para efeitos da presente exposição, será primeiro analisada a evolução do artigo, seguido pelas críticas doutrinárias a sua estatuição e a sua conformidade com os princípios do Contencioso Administrativo, finalizando com a solução dada pela jurisprudência na sua aplicação ao caso concreto.
A altura da reforma de 2015, o CPTA consagrava solução semelhante à do LPTA (art. 80°), em que a autoridade administrativa, ao receber o duplicato do requerimento, não poderia dar continuidade a execução do ato, salvo se no prazo de 15 dias reconhecesse mediante resolução fundamentada que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. Alinhado às críticas feitas pela doutrina ao artigo, o anteprojeto do código de 2015 mantinha a figura do efeito suspensivo, mas restringia a supressão dessa proibição aos casos de estado de necessidade (128°/1 do Anteprojeto), mediante requerimento ao juiz cautelar alegando “que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos”. Não obstante, o legislador de 2015 optou por manter a figura intocada.
O mesmo não ocorreu em 2019, quando o legislador da revisão veio aperfeiçoar diversos aspectos do artigo. No entanto, optou novamente, como será visto, em não resolver a sua principal controvérsia.
Com relação às alterações positivas, ressalta MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: a substituição da enigmática expressão “duplicado do requerimento”, prevendo que a proibição de executar opera com a citação; a eliminação do prazo preclusivo de 15 dias e a resposta clara à questão da aplicabilidade aos contra-interessados. De uma outra perspectiva, no entanto, o legislador não agradou a doutrina ao não alterar a possibilidade de a Administração fazer cessar, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada, o disposto na parte inicial do artigo. Como referiu o SR. PROF. VASCO PEREIRA DA SILVA: “Igualmente incompreensível é a proposta de alteração (quase só de ordem linguística) da providência cautelar de suspensão da eficácia, sem nada alterar do respetivo regime jurídico.”
Essas críticas tem como fundamento a incoerência do artigo face ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, uma vez que a solução oferecida pelo mecanismo cautelar é a da Administração decidir, mediante “resolução fundamentada” sobre a suspensão de eficácia. Ora, não parece essa solução vir de acordo com a atual fase de plena jurisdicionalização do Contencioso Administrativo, em que se tem por superada a ideia de que a Administração é capaz de regular e limitar-se a si própria, cabendo aos Tribunais o fazerem, sendo a Administração também parte no processo, enquanto entidade demandada. Causa dessa forma estranheza a solução do art. 198° n°1, o que seria como, no exemplo dado pelo SR. PROF. VASCO PEREIRA DA SILVA, permitir que o réu decidisse acerca da sua própria prisão preventiva. De facto, a solução oferecida pelo Código é a de que cabe à Administração a mera remessa dessa resolução fundamentada, de forma a ser-lhe permitido prosseguir com a execução do ato, ainda que em sede de uma providência cautelar.
No entanto, cabe referir que a jurisprudência, em consonância com as questões levantadas nessa exposição, tem encontrado soluções de forma a proceder a jurisdicionalização do preceito, tendo se consolidado “uma prática processual orientada no sentido de configurar a resolução fundamentada como uma espécie de alegação que tem por destinatário o juiz cautelar”. É um exemplo, o referido no Acórdão de 08/02/2008, por exemplo, que determinou:
“III. O tribunal no momento em que decide sobre a eficácia ou ineficácia dos actos de execução praticados ao abrigo da “resolução fundamentada” não tem de tomar em consideração os critérios e requisitos de decisão enunciados nomeadamente no art. 120.º do CPTA, mas apenas deve verificar se aquela resolução existe, se a mesma foi emitida dentro do prazo legal e se está fundamentada no sentido de demonstrar e provar que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. (...)
VI. Só e apenas nas situações em que o diferimento dessa execução seja gravemente prejudicial para o referido interesse se mostra justificado, nos termos do art. 128.º do CPTA, o afastamento daquela regra geral da proibição da execução do acto administrativo suspendendo.”
O passo final a dar nessa sede é, portanto, sujeitar ao escrutínio da resolução fundamentada pelo juiz cautelar, como tinha sido proposto em 2015. Como refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, a consagração desse regime seria inteiramente coerente no contexto de um Código que consagra o instituto do decretamento provisório de providências cautelares, mediante o qual confia, em termos gerais, ao juiz cautelar a tarefa de proceder à ponderação dos prejuízos causados aos diferentes interesses afetados pela demora do processo cautelar, nas situações de maior urgência. Seria, assim, mais um trauma da infância do Contencioso Administrativo que se teria por superado, através da plena jurisdicionalização do artigo.
Carolina Rosa de Almeida Grande
N° de aluno: 57569
Bibliografia:
PEREIRA DA SILVA, Vasco, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise-Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2009
ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 4° Edição, Almedina, 2020
GUERRA DA FONSECA, Rui, “A suspensão de eficácia de actos administrativos no projecto de revisão do código de processo nos tribunais administrativos”, e-Pública Vol. I, N°. 2, Junho 2014 (303-331)
PEREIRA DA SILVA, Vasco, “Do útil, do supérfluo e do erróneo” Breves apontamentos sobre as propostas de revisão do Contencioso Administrativo e Fiscal”, em Atas da Conferência sobre Iniciativas Legislativas de Reforma do Processo Administrativo e Tributário, ICJP, 2019, pp. 156 – 157.
SERRASQUEIRO, MAFALDA, “Caminhos de reforço da tutela jurisdicional efetiva em sede cautelar: procurando alternativas à intervenção da Administração através da emissão de resolução fundamentada nos processos de suspensão de eficácia do ato administrativo”, ICJP, 2018.
Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 14 de fevereiro de 2008, Relator
Dr. Carlos Luís Medeiros de Carvalho, Proc. 01205/07.9BEVIS-A
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