Contrainteressados enquanto figura relevante dos processos impugnatórios - Francisca Campos nº 61103

 

Nos processos impugnatórios de atos administrativos surge uma figura que tem de obrigatoriamente ser demandada, que corresponde à figura dos Contrainteressados, encontrando-se esta no artigo 57º do CPTA.

Os Contrainteressados são aqueles a quem o processo de impugnação possa prejudicar diretamente ou quem tiver um interesse legitimo na manutenção do ato impugnado. Para além disto, ainda têm de poder ser identificados em razão da relação material controvertida ou dos documentos do processo.

Assim, quando propõe a ação, o Autor terá de indicar na sua petição inicial quem serão os Contrainteressados, tal como previsto no artigo 78º, nº2, alínea b) do CPTA. No caso de não serem identificados, obstar-se-á ao prosseguimento do procedimento (artigo 89º, nº4, alínea e) CPTA), remontando à tradição do Contencioso Administrativo e Tributário o facto de resultar em ilegitimidade passiva a falta de identificação destes.

Cumpre, porém, referir que se poderá apresentar nova petição inicial caso não se tenha feito um despacho de aperfeiçoamento para suprir a falta, de acordo com o artigo 87º, nº8 do CPTA.

Desta forma, efetiva-se a inclusão desta figura na relação jurídico-processual (artigo 10º, nº1 do CPTA), uma vez que este artigo também engloba, para além da legitimidade passiva da outra parte da relação material controvertida, a legitimidade passiva das entidades que detenham interesses contrapostos aos do autor, que é o caso. De facto, confirma-se por parte da doutrina e da jurisprudência, acrescentando ainda que os Contrainteressados deveriam formar um litisconsórcio necessário com a Administração.

Contudo, é necessário ressalvar a posição segundo a qual está antes em causa um litisconsórcio imperfeito, uma vez que apenas se exige que haja citação e não intervenção dos Contrainteressados, situação à qual não será aplicável o regime processual desta figura de forma integral, defendido nomeadamente por FRANCISCO PAES MARQUES (in Francisco Paes Marques, O estatuto processual dos contra-interessados nas ações impugnatórias e de condenação à pratica de ato administrativo, Justiça Administrativa, 2017).

Note-se, porém, que os Contrainteressados não fazem parte da relação material controvertida segundo a letra da lei, ainda que tenham de ser obrigatoriamente demandados, dado que apenas quando necessário é que a ação será proposta contra eles, sendo sujeito da relação controvertida apenas o Autor e a contraparte.

A questão reside precisamente no facto de existir uma demanda obrigatória, mas de uma figura que não pertence à relação material a ser apreciada em juízo. Será isto possível? De facto, a legitimidade traduz-se na situação das partes serem sujeitos da relação material controvertida, colocando-se de um lado o demandante, enquanto titular do direito, e do outro lado o demandado, contra quem é posta a ação.

Assim, entende-se que a intenção do legislador foi equiparar o Contrainteressado à entidade demandada, tendo de ser demandando e, consequentemente, vinculado ao caso. O legislador excluiu ainda esta equiparação no plano material, tendo em conta que o objeto do processo nestas ações impugnatórias centra-se no poder público, exercido ou omitido. Assim, o artigo 50, nº1 do CPTA dispõe que a impugnação de um ato administrativo tem por objeto a anulação ou declaração de nulidade desse ato.

            Deste modo, considera-se que a aplicação da figura do litisconsórcio necessário passivo à relação entre Administração e Contrainteressados parece ser uma aplicação no Contencioso Administrativo censurável dos moldes existentes no Direito Processual Civil.

Em primeiro lugar, a questão é colocada no sentido de saber como será possível admitir que estes sujeitos façam parte de um litisconsórcio necessário sendo esta uma figura que se destina a assegurar a unidade do caso julgado perante a existência de uma pluralidade de sujeitos titulares da relação material controvertida.

Posteriormente, equacionar que se os Contrainteressados não fazem parte da relação material controvertida, então também não farão parte do litígio e, como consequência, a sua posição não estará inserida no objeto do processo, não sendo a sentença suscetível de incidir sobre as suas esferas jurídicas, o que nos faz chegar à conclusão de que esta figura é totalmente desnecessária.

Para além do mais, a figura do litisconsórcio necessário tem como função obstaculizar a produção do efeito útil normal da sentença, chamando todos os sujeitos que pertençam ao litígio em causa.

Assim, não se consegue traçar de forma perfeita um paralelismo entre o Processo Civil e o Processo Administrativo. O facto de a Administração ser o sujeito que está responsável por executar a sentença administrativa, enquanto entidade dotada de autotutela declarativa e com responsabilidade geral de conformar a realidade normativo-social, leva a que tenhamos de aceitar que a sentença administrativa produza sempre efeitos, mesmo podendo ser “atacada” pelos sujeitos que deveriam ter sido chamados ao processo.

            Conclui-se pela não aplicação desta figura do litisconsórcio necessário passivo à ligação processual entre a Administração e os Contrainteressados, por uma razão de regime, bem como por uma razão dogmática. Quanto a esta última, a relação jurídica administrativa é formada por uma estrutura diversa da relação jurídica civil, apresentando-se como mais complicada do que uma mera pluralidade de sujeitos ativos e passivos. É então possível afirmar que estas relações jurídicas são marcadas por uma estrutura em forma de pirâmide, na qual a base integra dois ou mais interesses contrapostos, sendo que no vértice se situará a Administração, que detém competências jurídico-públicas que conformam estes interesses, diferentemente do que conseguimos observar nas relações privadas.

Cumpre igualmente entender que, se esta figura fosse aplicável, iria resultar na situação em que a Administração ficaria restrita ao exercício de certos poderes processuais na pendência do processo, uma vez que o regime do litisconsórcio necessário implica que a eficácia de certos atos processuais apenas seja atingida quando praticada por todos os litisconsortes.

            Esta figura diverge do litisconsórcio voluntário, sendo que neste há independência das relações processuais que se estabelecem entre cada um dos litigantes. Na hipótese de aplicar o litisconsórcio necessário, a Administração não podia celebrar qualquer transação com o autor, nem tampouco proceder à revogação ou anulação do ato impugnado, uma vez que, de acordo com o artigo 288, nº2 do CPC, a confissão, a desistência ou a transação de algum dos litisconsortes só produzirá efeitos quanto a custas. A razão pela qual tal acontece é por se tornar necessário atender à natureza da relação jurídica, não sendo possível reduzir-se o efeito do ato ao interesse do seu ator, já que o efeito útil da decisão produzir-se-ia sempre perante todos.

Tal não é possível porque o Contrainteressado nunca daria consentimento ao exercício de uma competência administrativa que daria um benefício à sua contraparte no ação, ou seja, o autor impugnante.

Quanto ao estatuto processual desta figura, de acordo com a maioria da doutrina, os Contrainteressados são partes necessárias no processo, razão pela qual estes têm de estar incluídos nas menções que o CPTA faz às partes. Desta forma, esta figura tem a possibilidade de contestar a ação, como consta do artigo 83º do CPTA; bem como mencionar os atos cuja prova se propõe fazer, como referido no artigo 83º, nº1 do CPTA; assentir ou opor-se ao conhecimento do mérito da causa no despacho saneador (artigo 88º, nº1, alínea b) do CPTA); prestar depoimento em audiência pública (artigo 91º, nº3, alínea a) do CPTA), devendo o juiz submeter-se às questões por ele levantadas no que toca ao objeto e limites da decisão, de acordo com o estabelecido no artigo 95º, nº1 e 2 do CPTA.

Apenas será considerada parte na ação o sujeito processual cujos direitos sejam constitutivos do objeto do processo. No Contencioso Administrativo, os interesses particulares incluídos no objeto do processo contêm várias intensidades no plano em juízo, para que, tendo o objeto do processo que obter um alcance multipolar, devamos atender se o autor detém a exclusividade da sua configuração e se ele e a entidade que está a ser demandada podem dispor livremente do objeto. Pode ser o contrário, traduzindo-se no facto de esta disposição apenas ter possibilidade de acontecer com a aprovação de todos os sujeitos que participação na relação multipolar.

Esta questão será resolvida tendo em conta os interesses que estejam em causa quanto à relação jurídica multipolar, uma vez que poderá estar errado aplicar o mesmo regime a casos em que a interposição do poder estadual esteja a considerar-se neutra, ou a assumir um caracter interessado, ou um caráter de conformação geral, quando confrontado aos interesses privados em conflitos. Esta divergência releva no domínio da transação, da reconvenção, da modificação objetiva da instância e ainda no domínio probatório.

Significa assim que os Contrainteressados não têm poderes de conformação processual iguais, sendo sempre necessário apurar qual é o estatuto no caso concreto, em função da natureza dos interesses subjacentes ao objeto do litígio em causa.

            Segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (in Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 3ª edição), considera-se o universo dos Contrainteressados de certa forma amplo, alargando-se a todos aqueles que viram ou possam vir a ver a sua situação jurídica a ser defendida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, não podendo estes ser deixados à margem do processo.

Se assim não fosse, estaríamos a restringir o universo de pessoas que são aptas a obter tutela dos tribunais administrativos, em prejuízo dos seus interesses. Assim, considera-se que o que está em causa será assegurar que o processo não tramite à revelia de pessoas que podem vir a ter interferências a este respeito na sua esfera.

            Para VASCO PEREIRA DA SILVA, os Contrainteressados são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, dando origem a uma ‘’rede’’ de ligações jurídicas entre vários sujeitos titulares de posições juridicamente protegidas. Assim, devem ter o direito de gozar dos poderes processuais que lhes correspondem.

Para o referido Professor, deve considerar-se que ao adotar a expressão de Contrainteressados, o legislador restringe a sua intervenção ao lado passivo do processo, numa posição secundária em face da Administração, mesmo sem definir qual é o seu verdadeiro papel efetivo no processo. Desta forma, ainda estará omissa a valorização destes sujeitos como pessoas dotadas de legitimidade, tanto ativa como passiva, sendo para o Professor lamentável que não haja um melhor tratamento desta figura na sua generalidade.

 

Quanto à legitimidade processual dos Contrainteressados, como supra referido, aquele que seja contraparte direta do ato, tem legitimidade para se constituir como Contrainteressado, de acordo com o artigo 10º, nº1 do CPTA, que se refere à legitimidade passiva em geral, estipulando que cada ação deve ser intentada contra a parte na relação material controvertida e, quando necessário, contra as pessoas com interesses diferentes aos do autor.

No que toca às ações de impugnação de ato administrativo em especial, o artigo 57º do CPTA afirma que é obrigatório demandar os Contrainteressados a quem o provimento do processo de impugnação prejudique ou que, tenham legitimo interesse na manutenção do ato impugnado.

Assim sendo, no referido artigo, o legislador tentou delimitar a posição daqueles sujeitos que têm um interesse em poder contradizer o pedido do Autor. Esta demarcação baseia-se no modo como este formula o seu pedido, isto é, na utilidade que o autor visa retirar da tutela jurisdicional e que vai frustrar os interesses obtidos por outro.

Portanto, a norma que determina a posição dos contrainteressados nas ações de impugnação está relacionada com o prejuízo resultante da procedência da ação, o que implicará que seja feito um juízo de existência ou não do interesse processual, situação respondida pelo artigo 10º do CPTA.

Para além disso, o Contrainteressado deve ser titular de uma posição substantiva, isto é, titular de um direito ou interesse legalmente protegido, nos termos do 268º, nº1 da CPR, ainda que a lei não o diga de forma direta

            Os Contrainteressados não têm de ser necessariamente sujeitos formais do ato administrativo impugnado. O que está aqui em causa são interesses contrapostos que decorrem do programa normativo multipolar. A legitimidade destes no processo não corresponde ao facto de eles serem destinatários do ato administrativo, mas sim de serem titulares de um interesses que se vai ser oposto a outro interesse que o Autor pretende fazer valer com a sua ação.        

    Relativamente ao interesse em agir, as normas especiais que delimitam a posição dos Contrainteressado referem-se a um interesse em reagir face a demanda processual do Autor.

Tendo em conta o artigo 57º do CPTA, podemos identificar duas tipologias de pessoas na categoria dos Contrainteressados, que devem ser citadas no processo: (i) aquelas que são diretamente prejudicadas pela a anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado; (ii) aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que têm um interesse legítimo na manutenção do ato, uma vez que a sua esfera jurídica será afetada.

Para além deste critério, temos ainda os critérios de identificação, que se concretizam na identificação com base nestes critérios, podendo ser todos aqueles que, para além dos critérios de legitimidade, ainda possam ser identificados em função da relação material e com base nos documentos contidos no processo administrativo.

Por último, de forma sumária, após as considerações explanadas, é de sublinhar a obrigatoriedade imposta pelo legislador da participação da figura dos Contrainteressados no litígio. Porém, o que acontece realmente é que há uma grande falta de aprofundamento no regime geral que carece de uma melhor abordagem, com o objetivo de não se limitar esta figura somente ao litisconsórcio necessário passivo.

Francisca Morais da Costa Campos, nº61103