Processos Urgentes no Contencioso Administrativo e Tributário – relação do Contencioso dos procedimentos de massa com o artigo 48º

O direito administrativo acolhe várias figuras que se definem pela urgência de atuação que requerem por parte da administração, bem como pela celeridade que acompanha o processo. Releva referir que há uma intensa interligação entre a urgência e necessidade que caracterizam estes processos, sendo que a urgência age como um entrave à possibilidade de a conduta ser realizada num outro contexto temporal além daquele que é o mais breve possível – conduta esta que é tida como necessária para garantir os interesses e direitos do interessado – e esta urgência varia, claro, conforme os prazos que sejam impostos por cada caso concreto, não podendo ser generalizada ao todo, uma vez que cada pedido é acompanhado de prazos temporais que, consequentemente, terão um impacto na proporcionalidade da urgência.

Caso nos deparemos com um contexto em que não existe esta tutela célere e urgente para salvaguardar os administrados, os efeitos podem, e quase certamente teriam, efeitos drásticos, uma vez que para a decisão de mérito de um caso ser útil, é requerido que o bem em causa ainda seja existente, ou seja, tem de ser tutelado durante o curso do processo. Há certas matérias que, por este motivo, não justificam a existência de um processo deste formato, visto que estas podem ter prazos que têm uma relação direta com aquele que é o seu fim, por exemplo em termos de eleições, caso em que apressar o período de espera resulta na violação do direito de alguns cidadãos, e por isso acaba por ter efeitos opostos aos que se procurava garantir com a instituição do processo urgente.

No nosso ordenamento jurídico encontramos uma multiplicidade de figuras que podemos relacionar com este caráter de urgência que se aplica a situações específicas que se possam realcionar com uma primeira atuação administrativa que inclua interesses ou direitos em risco e cuja danificação seja inconcebível. Como exemplo temos as providências cautelares, que exigem a tal intervenção e tutela rápida e que garanta que o bem jurídico em causa é protegido. A questão é que é fácil cair no erro de ter uma decisão apressada, apenas com este bem em mente. Temos de garantir que tal não sucede, pondo em causa a integridade da decisão, e assim sendo a decisão com efeitos imediatos deve ser emanada apenas quando saibamos que não põe em causa a decisão de mérito, requerendo-se a devida fundamentação e coerência.

No nosso sistema existem dois tipos de tutela urgente, ambos regulados no Código de processo dos tribunais administrativos (CPTA de ora em diante), sendo estes figuras distintas que cuja distinção é relevante: processos cautelares e processos urgentes. Dentro destes, cabe enfatizar o processo urgente do contencioso de massas, ao qual darei mais importância mais adiante. A providência cautelar é um meio ao qual há um elevado recurso no nosso sistema jurídico. Trata de um meio que permite a prevenção de danos que sejam considerados irreversíveis e lesivos de um bem jurídico que temos interesse em proteger ou salvaguardar por ser essencial ao desenvolvimento de um processo principal ao qual esta providência é acessória e do qual depende, e está prevista no nosso CPTA nos artigos 112º e seguintes. Por outras palavras, é utilizada para garantir que os interesses de sujeitos de uma ação judicial são acautelados de modo a que esta não veja a sua utilidade posta em risco.

Podemos então distinguir os vários tipos de providências cautelares, sendo que estes resultam dos artigos 268º/4 da Constituição da Republica Portuguesa (CRP doravante) e 112º/1 CPTA. O último encontra uma tipificação das várias ações que o tribunal pode utilizar de modo a acautelar os interesses das partes que possam estar em perigo no seu número 2, nas alíneas a) até i). No entanto, é no número 1 deste que surge a menção legal da distinção entre tutela conservatória e tutela antecipatória.

Um dos pressupostos para que uma providência cautelar seja procedente é o do periculum in mora, ou seja, que se comprove que haverá danos irreversíveis e com impacto grande na ação principal que serão causados pela demora do processo normal. O segundo trata do fumus boni iuris, e este remete para a necessidade de provar ao juiz de que há uma elevada probabilidade de que a sentença do caso venha a ser na mesma ordem e direção do que aquilo que a procedência da providencia acautela. Ora, esta distinção entre providências conservatórias e antecipatórias costumava ser mais relevante quando havia uma diferença neste segundo critério, visto que para uma se requeria provar ao juiz que não era improvável que a parte depois fosse “ganhar” aquando da sentença (conservatórias) e para a outra era necessário a prova de que era provável que viesse a “ganhar”. Hoje em dia prevalece o segundo critério para todos os casos, o que na prática veio a dificultar que as providências cautelares sejam concedidas. Distinguimos a tutela conservatória da antecipatória porque a primeira procura que se mantenha um direito que está em causa através de um pedido de abstenção de conduta, ou seja, garantir que a situação atual se manterá, como se a ação principal não tivesse tido lugar (112º/2/i), CPTA), e a segunda remete para situações em que a parte procura receber ou realizar uma prestação cujos efeitos dependem da decisão final, mas a providência leva a que os efeitos sejam antecipados, passo a redundância, como no artigo 112º/2/b), CPTA.

Da definição apresentada a priori podemos retirar algumas das caracteristicas essenciais desta figura: em primeiro lugar, a sua provisoriedade. Não é papel das providencias cautelares a concretização de efeitos que se espera que derivem da decisão do processo principal, sendo a sua função apenas a proteção dos interesses das partes que possam carecer de tutela durante a pendência da ação, de modo a garantir que a sentença final desta é útil. A sua tramitação é autónoma (113º/2, CPTA), e os interesses em causa podem ser alterados e revistos nos conformes do artigo 124º do CPTA.

Em segundo lugar, que na realidade pode ser considerada a característica mais importante, surge a instrumentalidade. Esta é essencial na medida em que é dos traços mais definidores. Resulta dos artigos 112º e 113º/1 do CPTA que quem tem legitimidade para requerer uma providencia cautelar é quem possua legitimidade para interpor uma ação em tribunal (junto dos tribunais administrativos), o que nos indica então uma relação direta, e após a análise do regime podemos concluir que a relação da providência cautelar com a ação principal é de dependência, apesar de poder ser requerida a “qualquer” momento da ação (quer antes de a ação principal ser posta em tribunal, quer durante a sua pendência), e esta dependência é ainda mais salientada quando sabemos que apesar de poder ser requerida antes da ação principal, caduca passado um tempo caso esta não seja interposta junto dos tribunais.

Um outro tópico relavante para este tema trata do artigo 121º do CPTA. Este artigo atribui ao tribunal a capacidade de julgar sobre a ação principal consoante elementos trazidos à ação principal durante o processo cautelar, o que leva à antecipação do juízo da causa principal e leva a que o processo seja ainda mais célere. Quer isto dizer que, no caso de o juiz avaliar os factos apresentados durante o processo cautelar e concluir que, com base nos factos apresentados, tem a informação e dados suficientes para emitir uma sentença sobre o caso, pode fazê-lo.

Por outro lado, os processos urgentes decidem mesmo sobre o mérito e fundo da causa, sendo distintos dos processos cautelares na medida em que os segundos apresentam a tal função preventiva e não decisiva.

Os processos urgentes também se encontram regulados pelo nosso CPTA, mas nos artigos 97º e seguintes deste diploma, sendo que englobam cinco realidades: matéria eleitoral (art. 98º CPTA), contencioso dos procedimentos de massa, que tratam daqueles com mais do que 50 participantes e que aprofundarei infra (art. 99º, CPTA), contencioso pré-contratual (arts. 100º e seguintes, CPTA), intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts. 104º e seguintes, CPTA) e intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (arts. 109º e seguintes, CPTA).

Os primeiros dois são relativamente simples de compreender e de perceber o seu caráter urgente, na medida em que nascem de contextos que o justifica. Também são ambos processos bastante objetiva e concretamente aplicáveis, e de modo conciso, e ambos tratam de matéria relativa a princípios constitucionalmente protegidos e consagrados, em concreto os da legitimidade democrática e igualdade.

As intimações, que são as terceiras enumeradas e que surgem logo depois dos procedimentos de massa no código, tratam do exemplo perfeito aquilo que pretendemos tutelar através da existência do processo urgente, ou seja, a proteção eficaz e segura de direitos e situações jurídicas que justifiquem a intervenção da administração com o propósito de tutelar estes interesses dos administrados, e são mais prováveis de ser confundidas com as providências cautelares.

Queria, neste trabalho, aprofundar uma temática que me parece bastante interessante quanto a um tema que aqui se insere na perfeição, e esta trata da articulação do artigo 48º do CPTA com o processo urgente do contencioso dos procedimentos de massa referido anteriormente.

Em 2015 foi emitido um Decreto-Lei (DL doravante) que levou à revisão do CPTA. Este foi o DL 214-G/2015, 2 de outubro. Este revisão trouxe-nos a criação de um processo urgente para lidar com casos “de massa”. A matéria destes processos, regulada até então pelo artigo 48º CPTA, foi inserida sob a forma do artigo 99º, sendo que este 48º viu a sua epígrafe alterada para «Seleção de procedimentos com andamento prioritário». Neste sentido, gostaria então de proceder à distinção dos dois.

Estes dois regimes servem o propósito de resolver situações processuais em que seja necessário lidar com o contencioso de massa. Estes são casos em que é bastante propícia a formação de divergências jurisprudenciais, e através destes meios podemos promover respostas aos casos de um modo mais célere, desde que os casos em análise tratem de situações materiais idênticas que se tenham passado com diferentes interessados. Ainda assim, há diferenças relevantes entre os dois meios. Procederei, então, à análise dos mesmos aspetos sobre cada um dos regimes.

O professor João Tiago Silveira e a professora Carla Amado Gomes enfatizam o objetivo do artigo 48º ser a agregação de vários processos que, apesar de diferentes, apresentem semelhanças numa só ação. O que acontece é que de entre estes, há um que é selecionado, ficando os outros suspensos, e a este é dado seguimento, e depois da decisão do processo escolhido, aplica-se a sentença aos processos suspensos que não tenham optado por desistir do pedido ou recorrer da sentença. Isto resulta do preceituado nos artigos 48º/7, 48º/8 e 36º/4, por remissão e 48º/9 do CPTA. Dito isto, entendemos que este é um mecanismo aplicável à ação administrativa ou a outros casos principais ou até urgentes, em certas condições. O regime deste artigo exige que haja mais de 10 processos em causa, mas considerando que estes têm de dizer respeito à mesma relação jurídica material ou que no caso de dizerem respeito a diferentes relações jurídicas que coexistam em paralelo, estas sejam suscetíveis de ser decididas tendo por base e fundamento as mesmas normas. Podemos dizer que este regime é de mais fácil invocação, pelo menos comparativamente à que é a acessibilidade ao mecanismo do Contencioso dos procedimentos de massa do art. 99º CPTA. Podemos ainda dizer que este art. 48º trata de um regime aplicável a processos que tanto podem estar pendentes em tribunais diferentes como no mesmo (números 6 e 1 do artigo, respetivamente), e não restringe a aplicação a certas matérias apenas, contrariamente ao que resulta do artigo 99º como verificaremos infra.

O artigo 99º do CPTA trata de um meio processual autónomo (ex vi arts. 36º/1/b) e 97º/1/b) CPTA). Este artigo inclui as ações que digam respeito à omissão ou práticas de atos administrativos com uma exigência mínima de cinquenta participantes, de modo a obedecer o preceituado nas alíneas a), b) e c) deste artigo 99º do CPTA. Assim sendo, podemos afirmar tratar-se de uma maior dificuldade ou exigência no acesso a este mecanismo, na medida em que se reserva a um contencioso mais numeroso. Nestes casos, a propositura da ação deve ter lugar no tribunal da sede da entidade demandada, ou seja, num mesmo tribunal, como resulta do artigo 99º/2, CPTA, mas também temos de ter em consideração que o número 6 do mesmo artigo abre a possibilidade de a ação ser proposta junto do tribunal superior no caso de este ser competente dentro do que o artigo 24º do ETAF estipula, em específico o seu nº1 alínea a). Também é requisito, para que isto aconteça, que os casos em causa tratem de procedimentos que tenham a ver com concursos de pessoal, procedimentos de recrutamento ou realização de provas com os tais mais de cinquenta interessados. Continua a ser requisito que seja interposto no mesmo tribunal, tópico em que, como já vimos, difere do mecanismo do artigo 48º. Releva também mencionar que o regime deste artigo, em contraposição ao do 48º, circunscreve o seu âmbito de aplicação a certos domínios, exigindo também que o tribunal proceda a uma apensação das ações que apresentem, que tem caráter de obrigatoriedade, no caso de se encontrarem preenchidos os requisitos da coligação ou cumulação – artigo 99º/4 CPTA.

Apesar de ter agora procedido à análise das diferenças que podemos detetar entre os dois regimes, onde colidem, onde as suas diferenças são mais drásticas e onde se podem assemelhar um pouco mais, digamos, parece-me pertinente abordar a questão de haver parte da doutrina que defende que pode haver uma ligação ou conexão entre estes dois regimes.

Dentro desta parte da doutrina podemos encontrar a professora Carla Amado Gomes, por exemplo, que diz não descartar a possibilidade de transitarmos do artigo 99º – contencioso dos procedimentos de massa – para o artigo 48º – seleção de processos com andamento prioritário. Fundamenta esta possibilidade, dizendo que desde que se encontrem reunidos mais do que os 10 processos (mínimo estabelecido pelo artigo 48º) e que o juiz sujeite os processos à tramitação normal (art. 97º/1/b), CPTA) em vez de promover a apensação obrigatória referida anteriormente. A professora diz que então tem de ser determinada a seleção de um «processo-piloto» que adquire caráter urgente e cuja resolução se aplica aos restantes. Importa ainda dizer que, aos olhos da professora é também importante realçar que o sentido literal da letra do artigo 48º não define um limite máximo. Podemos entendê-lo como cinquenta participantes, por exemplo, já que esse é o mínimo pedido no artigo 99º CPTA. No mesmo sentido se coloca o professora João Tiago Silveira. O professor concorda e diz parecer-lhe admissível que o mesmo mecanismo de seleção de processos que é utilizado no artigo 48º para decidir os processos com andamento prioritário seja utilizado no contexto de um processo de massa urgente, que consta do artigo 99º como já sabemos.

Alinhando-me com a posição da professora Carla Amado Gomes, e já com o intuito de começar a conclusão desta análise, cabe dizer que os dois regimes que estive a explicar e a aprofundar só são compatíveis em certas circunstâncias. A professora diz que pode acontecer quando os autores caracterizem a invalidade das omissões e dos atos com base na invalidade de uma norma, não tendo por início circunstâncias próprias. Quer isto dizer que poderia ser, por exemplo, um regulamento de um concurso. Tal acontece porque o artigo 48º estabelece a exigência de que para haver lugar à agilização dos processos, estes têm de ter como fundo a mesma relação jurídica material, como já referido, sendo assim relações jurídicas diferentes que coexistem ou coexistam paralelamente, e que sejam suscetíveis de originar a aplicação das mesmas normas. Assim sendo, não podemos extrair da letra da lei que este preceito possa ser aplicado em processos que estabeleçam conflitos entre si ou que tenham interesses opostos e incompatíveis – pegando no exemplo anterior, podemos aqui recorrer à situação de concurso. Dito isto, os mecanismos especificados podem ser compatíveis. Não quer dizer que o sejam sempre, e aliás só o podem ser quando tratem de um caso em que se desencadeie a aplicação das mesmas normas nos domínios do artigo 99º/1/a),b) e c), sendo esta a única maneira de garantir que a decisão proferida numa das ações selecionadas pode ver os seus efeitos aplicados às ações que não tenham sido apreciadas (como resulta do art. 48º/9).

Podemos então questionar-nos se será possível fazer o trânsito “inverso”, ou seja, do artigo 48º para o artigo 99º. A esta questão temos de responder que se trata de um caso mais complicado e que acontecerá com menos facilidade uma vez que no regime dos procedimentos de massa há a obrigatoriedade de se submeter a um prazo de um mês e de apresentação daqueles pedidos relativos a atos e omissões que tenham sido ou sejam praticados, e que no regime regulado pelo artigo 48º tal não é exigido, além de que seria muito complicado compatibilizar os dois artigos na medida em que o 48º admite que é possível os processos serem intentados em tribunais diferentes.

Queria concluir então este trabalho, que, brevemente resumido, trata da distinção entre os processos cautelares e os processos urgentes, que apesar de terem como objetivo efeitos bastante diferentes, são dois regimes que procuram dar uma resposta a casos que sejam de caráter urgente. Esta semelhança, que está bastante clara no artigo 36º/1, é comum e o elo de ligação entre os dois mecanismos. É este fator necessário que concede à administração a possibilidade de intervenção direta, e além disso a capacidade de agir e ter consequências eficazes nas vidas daqueles particulares que recorram a estes meios processuais, garantindo a prossecução dos interesses e da segurança destes mesmos indivíduos. Dito isto, não é suficiente que os tribunais cheguem a uma solução jurídica para um caso. É necessário garantir que todo o processo até lá é orientado por princípios de justiça, de modo adequado e a garantir que é o mais eficiente e seguro possível, assim como célere e sem nunca esquecer o interesse dos administrados em questão. Procedemos então à análise da articulação entre os mecanismos da seleção de processos com andamento prioritário e o contencioso dos procedimentos de massa, dos artigos 48º e 99º do CPTA respetivamente, e que como podemos ver, apesar de contrastantes em certos tópicos podem transitar entre os dois regimes em casos muito específicos, não sendo esta transição possível das duas direções.

 

Teresa Elias Clérigo

nº 58204 ; 4A; st9