Legitimidade ativa em ações populares de impugnação, Constança Bandeira Pinho

Legitimidade ativa em ações populares de impugnação

Num primeiro momento, é importante definir, desde logo, o que se entende como legitimidade ativa. Na visão do Sr. Prof. Mário Aroso de Almeida, tem legitimidade ativa quem alega a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar. Numa versão mais simplista, o Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva considera ser autor legítimo aquele que alegue ser titular de um direito. 

Não releva, para o presente comentário, abordar de forma extensa a discussão doutrinária sobre aquilo que o particular alega quando é parte de uma ação – seguimos, nesse ponto, a opinião do Sr. Prof. regente, que defende que o autor legítimo de uma ação administrativa será sempre detentor de um direito que merece tutela. 

 

O artigo 9º do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativo (doravante, CPTA) é o ponto de partida fundamental. Olhando com atenção para o preceito, percebemos que aparecem reguladas, essencialmente, três situações distintas: a do nº1 é a chamada relação normal e essencial do processo administrativo, em que a ação administrativa procede de um direito de um determinado particular (ação jurídico-subjetiva); as do nº2, ação popular (intentada por particulares para a defesa de um interesse difuso) e ação pública (intentada pelo Ministério Público).

Podemos, portanto, perceber que temos legitimidades ativas diferentes, porquanto o nº1 estabelece a qualidade de parte de uma ação administrativa a um determinado particular que viu um seu Direito lesado e o nº2 regula a tutela objetiva da legalidade do Ministério Público, ou seja, contém, como diz o Prof. Pereira da Silva, modalidades de ações que, de forma complementar à primeira, protegem, de forma autónoma, a legalidade e o interesse público, embora o façam de forma mais subjetiva porque, no fundo, nas ações populares e públicas, as partes agem subjetivamente (“passando a redundância, são partes no processo”).

Em termos sucintos e como refere o Sr. Prof. Rui Chancerelle de Machete, a legitimidade ativa conferida pelo artigo 9º/1 do CPTA é concebida em termos idênticos aos da legitimidade das partes no âmbito do processo civil (o artigo 30º/3 do Código do Processo Civil define que, “na falta de indicação em contrário, serão considerados titulares de interesses relevantes para o efeito da legitimidade, os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor”).

É importante notar que a legitimidade ativa administrativa não se esgota no artigo 9º, há soluções especiais que atendem a diversos tipos especiais de pretensões (artigos 55º, 57º, 68º, 73º e 77º-A, todos do CPTA), sendo, como diz o Prof. Aroso de Almeida, o elemento comum dos regimes especiais o alargamento da legitimidade ativa, para além dos limites, reportados à (alegada) titularidade da relação material controvertida, em que ela é, em princípio, definida no nº 1 do artigo 9º.

O nº 2  do artigo 9º apresenta uma extensão da legitimidade ativa ao Ministério Público, às Autarquias Locais, às Associações e Fundações defensoras dos interesses em causa e, em geral, de qualquer pessoa singular que, enquanto membros da comunidade, podem “lançar mão de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar” (ALMEIDA, Mário Aroso de, em “Manual de Processo Administrativo”, 5ª edição), para defender os valores que enuncia. O preceito visa o exercício, por parte dos cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, do direito de ação popular para defesa dos valores constitucionalmente protegidos que nele se mencionam.

 

Esclarecidos os pontos prévios, importa mencionar que a legitimidade para impugnação de atos administrativos vem regulada, em concreto, no artigo 55º do CPTA. 

O nº 1, alínea a) do preceito refere que tem legitimidade para impugnar atos administrativos quem é titular de um “interesse direito e pessoal”, o que obriga, desde logo, o tribunal a verificar se o autor é titular da situação jurídica que alega. Como bem diz o Prof. Vasco Pereira da Silva, no fundo, a legitimidade ativa passa a ser um requisito de um interesse que merecia ser protegido nos termos da lei. Na opinião do professor, o que verdadeiramente se exige é um interesse direto, pessoal e legítimo – particular porque o interesse define uma relação entre o particular e o objeto do processo; pessoal porque é uma decisão particular e individual do interessado; e legítimo porque o direito em questão foi atribuído pela ordem jurídica ao particular e, por isso, merece tutela. Este interesse contrapõe-se com a lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos, o que aponta, na opinião de Aroso de Almeida, no sentido de que a legitimidade individual para impugnar atos administrativos não tem que se basear na ofensa de um direito ou interesse, mas sim na circunstância de o ato estar a provocar, no momento em que é impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, ou seja, a anulação ou declaração da sua nulidade deve ser, para o autor da impugnação, uma vantagem direta (ou imediata) – o professor refere, exatamente, que a anulação ou declaração de nulidade pode ser pedida por quem tenha nisso interesse no sentido em que  essa anulação ou declaração de nulidade reivindique para si vantagem jurídica ou económica.

A diferença entre a legitimidade conferida para uma ação jurídico-subjetiva e a concebida para uma ação popular de impugnação do ato administrativo reside, segundo Rui Machete, no “facto de os interesses que abrem aos seus portadores o acesso aos tribunais administrativos não sere, no caso desta(s) última(s), necessariamente qualificadas pelo CPTA, como situações jurídico-subjetivas”, pelo que a doutrina e jurisprudência portuguesas têm concordado em admitir legitimidade ativa derivada de “meras situações de facto, simples situações se vantagem de carácter económico ou outro, as quais não podem ser objeto de direitos ou interesses legalmente protegidos, ou ser objeto mediado de relações jurídicas” (MACHETE, Rui Chancerelle de, em “Sobre a Legitimidade dos particulares nas ações administrativas especiais”). Aliás, isto foi o que disse Sérvulo Correia, que “A alegação de que  o ato impugnado é lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos surge apenas como uma entre outras possíveis materializações daquele superconceito (...)”.

A ação popular prende-se, então, com a expansão do âmbito da legitimidade, tendo como fundamento primário o artigo 52º/3 da Constituição da República Portuguesa, (de agora em diante, CRP) e que consagra o Direito de Ação Popular nos artigo 9º/2 e 55º/1, f) do CPTA e na Lei do Direito da Participação Procedimental e da Ação Popular (Lei nº 83/95, de 31 de Agosto). Em suma, este direito constitucional possibilita a quem não é titular de um interesse direto e pessoal ser parte numa ação que tenha como objetivo principal a defesa de interesses de toda a coletividade, atuando excecionalmente ao abrigo de um regime que amplia o conceito de legitimidade (interesse) direta e pessoal e admitindo uma legitimidade (interesse) indireta ou difusa que atribui uma maior tutela jurisdicional dos direitos dos administrados, sobretudo no que respeita a interesses públicos, coletivos ou difusos.

 

Sobre o artigo 55º/2, o preceito tem relevância para determinado tipo de ações populares e, sobre esta  matéria, é especialmente interessante o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 19 de dezembro de 2017 (para consulta em: http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/950940472DBDDE158025820B003A675E), que incidiu precisamente sobre a matéria da legitimidade ativa nas ações populares. Este Acórdão torna mais percetível os critérios de análise da legitimidade ativa em ações populares, que por vezes são difíceis de compreender.

O autor da ação em análise era o Grupo de Cidadãos Eleitores – Movimento Sintra Paixão com Independência, grupo cívico sem personalidade jurídica e fundado com o objetivo de promover a participação na sociedade civil, que pretendia impugnar o ato administrativo da Junta de Freguesia de Queluz e Belas, alegando violação da legalidade na deliberação de um ato da Assembleia de Freguesias, onde se exerceram direitos de voto de forma ilegal e com a participação ilegal de vogais que  já tinham resignado ao seu mandato – o ato a impugnar era o ato de despojo,  orçamento e gestão de dinheiros públicos. 

Em primeira instância, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra entendeu pela ilegitimidade do Autor, que recorreu da decisão e cujo recurso originou este Acórdão.

A questão a apreciar seria, no fundo, se o Grupo de Cidadãos teria ou não legitimidade ativa e, se sim, em que moldes, uma vez que, quanto à ação popular, podemos ter duas modalidades: a ação popular genérica, com previsão no artigo 55º/1, f) e artigo 9º/1; e a ação popular no âmbito autárquico, corretiva (artigo 55º/2). A primeira modalidade concede legitimidade a particulares ou pessoas coletivas que atuem em função do interesse público e na defesa da igualdade (artigo 13º da CRP), podendo ou não ter interesse direto no processo. A segunda modalidade é menos ampla e questiona-se se não terá sido assimilada pela primeira, que é muito mais abrangente. 

Partindo do artigo 9º/2, conclui-se que temos presentes alguns dos elementos que integram a previsão do artigo 55º/2 (“qualquer eleitor”; “bens e valores constitucionalmente protegidos”), que se refere à possibilidade de qualquer eleitor ser livre para impugnar deliberações de órgãos das Autarquias Locais sediadas na área de circunscrição onde se encontre recenseado. 

No caso em apreço, uma análise cuidada dos factos leva a que não possamos concluir que estamos perante um autor eleitor, mas sim um autor que engloba um conjunto de indivíduos que são, cada um deles, eleitores, pelo que não se verifica um dos requisitos essenciais para estarmos perante uma verdadeira ação popular por via do artigo 55º/2. Mais, por via do artigo 9º/2, o Grupo de Cidadãos também não seria parte legítima nesta ação, uma vez que da letra da lei se retira que, tendo ou não interesse pessoal na ação, e como já foi analisado acima, pode propor ou intervir num processo de impugnação (quando aplicamos este artigo por via do 55º/1, f), qualquer pessoa, singular ou coletiva, Autarquias Locais e o Ministério Público, desde que nos termos previstos na lei, com remissão para a Lei nº 83/95. Esta remissão, segundo Mário Aroso de Almeida, tem duplo alcance: por um lado, no plano da legitimidade, confere legitimidade ativa para defesa de interesses difusos a todos os cidadãos no gozo de direitos civis e políticos, às Associações e Fundações defensoras dos interesses em causa (desde que preencham os requisitos do 3º) e às Autarquias Locais quanto aos interesses de que sejam titulares residentes na área da sua circunscrição; por outro lado, no plano do regime processual, os processos intentados nestas circunstâncias apresentam especificidades que justificam adaptações ao modelo de tramitação normal que estão na mencionada lei. Em suma, o Prof. esclarece que a remissão significa que os poderes de propositura e intervenção processual que ali se preveem serão exercidos nos casos e observando, para além das regras gerais, as específicas daquela lei, sem esquecer, obviamente, que a ação popular não é, em si mesma, uma forma de processo autónoma.

Olhando para a Lei de Ação Popular, o seu artigo 3º estabelece que, para que as Associações e Fundações terem legitimidade ativa, elas devem incluir expressamente nos seus estatutos a defesa dos interesses em causa. Ora, o Autor alegou apenas a defesa da legalidade, dizendo que a Assembleia de Freguesia deliberou ilegalmente, ponto em  causa o (bom) uso dos dinheiros públicos, o que não demonstra a salvaguarda de nenhum dos valores ou bens referidos no artigo 9º/2 do CPTA. Mais, os fins do Autor são a fomentação e participação da sociedade civil, ou seja, movimentos que se destinam, primariamente, à sociedade civil e ao incentivo para que, dentro dessa sociedade, se discutam várias questões com interesse para o “bem comum”. 

A conclusão do acórdão foi, portanto, a de negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida, por falta de preenchimento dos requisitos essenciais à provisão de uma ação popular.

 

Posto isto, a legitimidade ativa para impugnação de atos administrativos não é algo taxativo, carece de uma análise profunda e detalhada para o caso em apreço, atendendo não apenas ao regime do CPTA, mas também, como se disse, à lei que regula o Direito a estas mesmas ações.

 

 

Constança Bandeira Pinho, aluna nº 61056