Quando se fala acerca objeto do Processo, fala-se, como refere o senhor professor Vasco Pereira da Silva, num elemento essencial de qualquer Processo.
O objeto do Processo Administrativo encontra-se regulado no artigo 37.o do Código de Processo Administrativo (doravante, CPTA), mas o mesmo nem sempre foi visto da mesma forma, devido ao facto de ter sido adotada entre nós uma visão objetivista do Processo Administrativo. Segundo esta orientação, o objeto do Processo era visto numa perspetiva dualista, já que o mesmo variava consoante estivéssemos perante um contencioso de anulação (em que o objeto seria o ato administrativo) ou perante um contencioso das ações (em que o objeto seriam os direitos subjetivos alegados pelas partes). Assim, segundo esta orientação, tínhamos um Processo do ato, em que o objeto do Processo se limitava ao ato administrativo.
Com a Reforma do Contencioso Administrativo surgiu a visão subjetivista do Processo, em que se deixou de olhar para o objeto do Processo como sendo apenas o ato administrativo, alargando-se a visão do mesmo a tudo o que possa emergir da relação jurídica administrativa que, como sabemos, aliás, vai muito para além do ato administrativo. Portanto, passou a estar na base do Processo Administrativo um modelo de Justiça Administrativa destinado à proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares, indo ao encontro com o estabelecido no artigo 268.o, n.o 4 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) e do artigo 2.o do CPTA. Assim, o Processo Administrativo passou a orbitar em torno dos direitos dos particulares e da sua tutela efetiva, sendo que passamos a ter um objeto que abarca tudo o que possa decorrer da relação jurídica administrativa.
Sabemos que o objeto do Processo compreende o pedido e a causa de pedir, e quanto a esta última, encontramos uma realidade que gerou bastante discussão, a qual tem que ver com o modo correto de entender a causa de pedir.
A doutrina clássica, mais concretamente os senhores professores Freitas do Amaral e Marcello Caetano, no seguimento do entendimento objetivista de uma causa de pedir baseada na legalidade e ilegalidade do ato, tendo em conta todas as possíveis fontes de ilegalidade, vieram afirmar que o que era determinante para a causa de pedir eram as alegações referentes ao ato feitas pelo particular, de modo a saber qual o tipo de invalidade de que o ato padecia e qual a fonte de onde derivava essa mesma invalidade, nomeadamente, dos vícios ou de outra qualquer fonte de ilegalidade.
Podemos afirmar, indo ao encontro da opinião do senhor professor Vasco Pereira da Silva, que os vícios não permitem o conhecimento da integralidade da relação jurídica administrativa, pelo que não podemos adotar esta visão restrita de que é nos vícios do ato administrativo que se baseia a causa de pedir. Para além de não permitir o conhecimento da integralidade da relação jurídica administrativa, a enumeração dos vícios, como refere o senhor professor Vasco Pereira da Silva, é ilógica, incompleta e irracional e, para além disto, no quadro da nossa ordem jurídica, já não encontramos qualquer referência aos mesmos. Por fim, se olharmos para a nossa Constituição, a mesma exige que se determine o ato lesivo do direito subjetivo do particular e, se olharmos para o artigo 78.o do CPTA, os vícios nem sequer correspondem à forma de identificação da causa de pedir.
Assim sendo, em lugar algum do Processo Administrativo encontramos fundamento que sustente a teoria dos vícios do ato administrativo, pelo que temos que abandonar esta posição, mesmo que a mesma ainda seja adotada nos dias de hoje, devido, claro está, aos “traumas da infância difícil” do Contencioso Administrativo.
Adotando, assim, uma visão subjetivista do Processo, a causa de pedir não consubstancia, portanto, a ilegalidade absoluta ou abstrata do ato, mas sim uma ilegalidade relativa, que se relaciona com o direito subjetivo lesado. Assim sendo, a causa de pedir deve ser entendida de uma forma conexa com as pretensões formuladas pelas partes, pretensões essas que correspondem a direitos subjetivos dos particulares; isto no que diz respeito às ações de defesa de interesses próprios, as mais comumente encontradas no âmbito do Contencioso Administrativo.
Este entendimento da causa de pedir vai ao encontro da noção de causa de pedir adotada pelo nosso CPTA, quando o mesmo vem estabelecer, no seu artigo 95.o, n.o 1, que a “sentença deve decidir todas as questões que as partes tiverem submetido à sua apreciação e não pode ocupar- se senão das questões suscitadas...”. Como é possível retirar deste preceito, o legislador estabelece que o juiz apenas se deve ocupar, de forma integral, das questões levadas ao Processo pelas partes, pelo que se encontra aqui consagrado o Princípio do Contraditório.
Quanto a este n.o 1 do artigo 95.o do CPTA, a doutrina tem vindo a caminhar no sentido da unanimidade, pelo que o problema e a discussão coloca-se no âmbito do estabelecido no n.o 3
do artigo 95.o, o qual estabelece o seguinte: “Nos processos impugnatórios, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não se possa dispor dos elementos indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas...”.
Em primeiro lugar, é de logo criticar o alcance do preceito, já que o legislador limita a aplicação desta norma aos processos de impugnação de atos administrativos, o que nos leva para os “velhos traumas”, nomeadamente, quando o Contencioso Administrativo era um Contencioso de atos.
Em segundo lugar, quanto ao conteúdo da primeira parte do n.o 3 do artigo 95.o, o mesmo vem estabelecer o que já se encontra estabelecido na regra geral constante do n.o 1, de forma a evitar que o juiz se fique apenas pelo conhecimento da primeira ilegalidade do ato ou pelo conhecimento parcial da relação jurídica administrativa de onde emerge o ato administrativo em juízo, com base no argumento, errado, de que basta o conhecimento parcial da relação jurídica administrativa ou o conhecimento de uma só ilegalidade, para inquinar a validade da atuação administrativa. Tendo em conta que, em regra, o ato nunca padece apenas de uma ilegalidade, mas sim de várias, é necessário alegar todas as ilegalidades, bem como tomar o conhecimento integral das mesmas. Caso contrário, coloca-se em causa a proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares e o próprio Princípio da promoção do acesso à justiça (artigo 7.o do Código do Procedimento Administrativo).
Assim, decorre da primeira parte do n.o 3 do artigo 95.o, um dever de conhecimento da integralidade da relação jurídica por parte do juiz, prevenindo-se, assim, conforme refere o senhor professor Vasco Pereira da Silva, o surgimento de “círculos viciosos” de anulações e renovações de atos administrativos, o que obrigaria o particular a ir inúmeras vezes a juízo, levando, assim, à lesão dos seus direitos, bem como atentava ao bom funcionamento da Justiça Administrativa. Neste sentido, a primeira parte do n.o 3 do artigo 95.o não consagra nenhuma exceção à regra geral do n.o 1.
Importa agora, por fim, analisar o problema complexo que se coloca quanto a este n.o 3 do artigo 95.o, quando o legislador vem estabelecer que o juiz “deve identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas (...)”. Neste sentido, surge o problema de saber qual o conteúdo e alcance deste dever do juiz.
Quanto a esta questão, o senhor professor Vasco Pereira da Silva defende que o juiz tem um dever de identificar causas de invalidade dos atos administrativos distintas das alegadas pelas partes, mas tendo sempre como limite o que foi trazido a juízo pelas mesmas. Portanto, o juiz não tem o dever de introduzir factos novos, mas sim de “identificar” ilegalidades dos atos distintas das alegadas pelo particular, através da sua análise e qualificação. Neste sentido, o juiz pode proceder a uma qualificação diferente daquela que foi feita pelas partes, o que significa que o mesmo não se encontra vinculado à qualificação jurídica feita pelas mesmas aquando da propositura das ações.
Esta norma vem, igualmente, na visão do senhor professor Vasco Pereira da Silva, afastar a causa de pedir da teoria dos vícios do ato administrativo, já que vem alargar os poderes do juiz no que respeita ao conhecimento do objeto do Processo, visto que o mesmo tem, no novo Processo, acesso direto aos comportamentos da Administração que puderam estar na origem da lesão do direito do particular, em vez de se encontrar limitado apenas à realidade do ato administrativo.
Em sentido diverso vem o senhor professor Vieira de Andrade, o qual entende que a questão principal do Processo será sempre resolver a ilegalidade do ato e não a lesão de um direito substantivo do particular que, segundo este professor, pode nem chegar a existir. Neste sentido, o senhor professor Vieira de Andrade entende que o juiz tem de conhecer de todos os vícios invocados pelo autor e, além disso, deve averiguar oficiosamente, da existência de ilegalidades do ato, em derrogação, portanto, do Princípio da limitação do juiz pela causa de pedir. Assim sendo, a visão deste professor faz do juiz uma verdadeira parte processual.
O senhor professor Vasco Pereira da Silva entende que esta posição é incompatível com a Constituição, nomeadamente no que diz respeito à natureza e função do poder judicial: Princípio da imparcialidade, independência e contraditório (artigo 202.o e seguintes da CRP). Para além de ir contra a Constituição, vai também contra as regras constantes do Processo Administrativo, nomeadamente no que diz respeito às relações administrativas como objeto da sua jurisdição, proteção dos direitos dos particulares e impugnabilidade de atos lesivos, nos termos dos artigos 212.o, n.o 3 e 268.o, n.o 4 da CRP.
Estando discutida e analisada a questão referente ao conteúdo deste poder conferido ao juiz pelo legislador, cumpre, agora, analisar os limites do mesmo, sendo essencialmente neste ponto que a doutrina tem caminhado em sentidos diversos.
Na visão do senhor professor Vasco Pereira da Silva, identificar a ilegalidade do ato corresponde ao exercício de analisar os factos e proceder à qualificação dos mesmos. Já por sua vez, o senhor professor Mário Aroso de Almeida, na sequência da visão que adota de direito subjetivo, entende que qualificar os factos pode implicar a introdução de factos novos ao Processo. Isto pelo facto de o senhor professor Mário Aroso de Almeida adotar a teoria do direito reativo, já que o mesmo entende que o particular tem um direito de afastamento da ilegalidade (pretensão ao afastamento do ato ilegal), pelo que tudo o que possa responder a essa pretensão pode ser apreciado pelo juiz e, em último caso, no seguimento deste pensamento, o senhor professor Mário Aroso de Almeida entende que o juiz pode até trazer factos novos ao Processo, desde que em respeito pelas regras do Princípio do contraditório.
Ora, por sua vez, o senhor professor Vasco Pereira da Silva vem dizer que o senhor professor Mário Aroso de Almeida parte de uma ideia errada de direito subjetivo, já que, efetivamente, a reação é um direito de agir do particular, mas não é o único direito existente. Neste sentido, a versão do direito reativo, apesar de unificar, acaba por trazer consigo uma visão de direito subjetivo que confunde a relação processual com a relação substantiva, isto porque se considera que só há direito no direito de ir a juízo, quando o que acontece verdadeiramente, é que este direito de ir a juízo existe para a tutela de todos os direitos que advêm da posição jurídica substantiva do particular.
Esta posição adotada pelo senhor professor Vasco Pereira da Silva vem responder à tomada de posição do senhor professor Mário Aroso de Almeida, quando o mesmo vem afirmar que, efetivamente, o juiz não é dono do Processo e, por isso, não pode trazer para ele factos novos, mas já pode trazer todos os factos que digam respeito à pretensão do particular.
Assim sendo, o senhor professor Vasco Pereira da Silva entende que esta ideia de o juiz poder trazer factos novos ao Processo é inconstitucional, pelo que a única coisa que o juiz pode fazer é analisar os factos trazidos a juízo pelas partes, e não trazer factos novos, para além daqueles que foram alegados.
Concluindo, adotando e indo ao encontro da posição defendida pelo senhor professor Vasco Pereira da Silva, podemos afirmar que este artigo 95.o do CPTA consagra uma realidade puramente subjetiva, indo, portanto, no sentido do que é hoje o nosso Processo Administrativo.
Carolina Morais Alves, aluna n.º 61060
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