É notório que, com o passar dos anos, o Contencioso Administrativo tem experienciado uma história conturbada, pelo que apenas com a entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa, em 1976, se introduziram os tribunais administrativos no poder judicial. Assim, determinar qual o tribunal competente para a apreciação da responsabilidade civil extracontratual do Estado tem sido uma tarefa trabalhosa.
Face a esta tarefa árdua, o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva entende que um dos traumas do Direito Administrativo é o caso de Agnès Blanco, de 1873, que contribuiu de forma crucial para ajudar a definir qual o tribunal competente.
Até 2007, a doutrina defendia que a competência do tribunal dependia da natureza da responsabilidade. Ou seja, a gestão pública era regulada pelos tribunais administrativos, enquanto a gestão privada era regulada pelos tribunais judiciais. Assim, se estivéssemos perante um caso em que a administração fosse danosa, teríamos que perceber se estávamos perante um ato de gestão pública ou privada, para consequentemente determinarmos o tribunal competente. Qual é a diferença aqui? Nenhuma. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva afirma que esta distinção é absurda do ponto de vista legislativo. Um exemplo disto é o caso do ex-ministro Eduardo Cabrita. Pelo facto de o ministro ir dentro do carro, já é um ato de gestão pública; mas se não fosse lá dentro, já era gestão privada. Qual é o critério aqui? O facto de o ministro se encontrar dentro do carro a dar ordens. O Professor Doutor Vasco Pereira da Silva diz que não faz sentido distinguir os atos de responsabilidade da administração – há sempre responsabilidade. O ETAF responsabiliza toda a administração quando o legislador usou a expressão “quando haja lugar a lesão provocada no poder administrativo”. Todavia, como é conceito vago, os tribunais começaram a verificar se a administração era ou não responsável; se não fosse, encaminhavam logo o processo para os tribunais judiciais.
Atualmente, o Professor Mário Aroso de Almeida diz que “ao contrário do que sucedeu no passado, não vigora, hoje, no nosso ordenamento jurídico, um regime de tipicidade ou de numerus clausus quanto aos tipos de pretensões que podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos. Desde que se inscrevam no âmbito da jurisdição destes tribunais, todo o tipo de pretensões pode ser deduzido e, como proclama o artigo 2.º, n.º 1 do CPTA, todas as pretensões regularmente deduzidas em juízo encontram a via processual que lhes permitirá obter a decisão judicial que as aprecie com força de caso julgado” (Manual de Processo Administrativo, 3.ª edição. Almedina: Coimbra, 2019. P. 70). O artigo 3.º, n.º 1 do CPA ao determinar que “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins”, permite unificar o regime da responsabilidade civil. O CPA afirma que os princípios do Direito Administrativo se aplicam inclusive aos atos de gestão privada; e ao estabelecer que estes se aplicam, acaba por existir um alargamento jurisdicional a todos os níveis do Contencioso Administrativo.
Assim, importa fazer menção a um caso pertinente, relativo à matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado e entidades privadas, que é o Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 15 de março de 2018 (processo n.º 062/17). Muito sucintamente, o que estava em causa era o facto de os autores terem intentado junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel uma ação administrativa contra um empreiteiro de obras públicas e duas concessionárias que, em consequência da obra pública em questão, destruíram dois poços que armazenavam água destinada a rega. Contudo, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel julgou-se incompetente em razão da matéria porque entendeu tratar-se de uma ação real cujo litígio não emerge de uma relação jurídico-administrativa, cabendo então aos tribunais judiciais, remetendo para o Tribunal Judicial da Comarca do Porto. Este também se julgou incompetente em razão da matéria, por se tratar de uma ação de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, aos quais é aplicável o regime específico da responsabilidade dos entes públicos, concluindo que tal competia aos tribunais administrativos. Face a isto, o Tribunal de Conflitos é chamado a intervir, para se perceber se a ação proposta cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.
Nos termos do artigo 202.º, n.º 1 da CRP, “os tribunais são os órgãos da soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo”. Assim, o artigo 211.º, n.º 1 da CRP sustenta que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”, enquanto que, de acordo com o artigo 212.º, n.º 3 da CRP, “competente aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, que remete para o artigo 1.º, n.º 1 do ETAF.
A jurisprudência do Tribunal de Conflitos tem entendido que a competência em razão da matéria se soluciona de acordo como o autor apresenta a causa de pedir e a sua pretensão em juízo, sendo irrelevante analisar o modo como deveriam ser os termos dessa mesma pretensão. Contrariamente, o Tribunal Administrativo e Fiscal afirma que os autores não reclamam o seu direito de propriedade sobre o prédio rústico, nem o direito a usufruir da água dos poços, mas sim a responsabilidade civil extracontratual do empreiteiro e das duas concessionárias, pelos danos causados pela privação de água para rega, resultando em prejuízos no cultivo. Assim, o que releva aqui é a substância do poder público ou privado, usado na conduta que despoletou o dano, pois, neste caso, a concessão tinha natureza de obra pública, tendo o objetivo de prosseguir o interesse público, em que relevam os princípios de Direito Administrativo em todo o seu processo. “(...) o empreiteiro de obras públicas, enquanto desempenha uma atividade dirigida à prossecução do interesse coletivo e, qua tale, regulada por disposições ou princípios do Direito Administrativo, constitui uma entidade privada sujeita ao âmbito de aplicação do RRCEE e, por conseguinte, suscetível de ser demandada na Justiça Administrativa no contexto de uma ação de responsabilidade civil pelas ações ou omissões causadas durante e por causa do exercício daquela atividade” (Professores Carla Amado Gomes e Tiago Serrão, Revista de Direito Administrativo, de setembro de 2020).
A alínea h) do artigo 4.º, n.º 1 do ETAF declara que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas: a responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”. Os Professores Carla Amado Gomes e Tiago Serrão, afirmam que ao analisar-se este preceito, é possível concluir que o legislador optou por uma visão expansiva do âmbito da Justiça Administrativa, no que toca a matéria de responsabilidade civil extracontratual (Revista de Direito Administrativo, de setembro de 2020). Da mesma maneira, estabelece o artigo 1.º, n.º 2 e n.º 5 da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que “as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas coletivas de direito público, bem como os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas coletivas de direito privado e respetivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por ações ou omissões que adotem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Assim, decidiu-se atribuir aos tribunais da jurisdição administrativa a competência em razão da matéria, para conhecer do objeto da ação, pois “embora subsista a distinção substantiva entre os problemas de responsabilidade civil extracontratual de entes públicos por atos de gestão pública e atos de gestão privada (…), a legislação processual sujeita tais litígios ao mesmo regime adjetivo, remetendo-os para a competência dos tribunais administrativos” (Professores Carla Amado Gomes e Tiago Serrão, Revista de Direito Administrativo, de setembro de 2020).
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