O Ministério Público enquanto representante do Estado
Enquanto órgão de administração de
justiça, integrado na função judicial do Estado, que goza de estatutos próprios
e é dotado de uma autonomia própria, o Ministério Público surge entre nós
consagrado no artigo 219º da CRP, em particular nos seus números 1 e 2, onde
lhe é concedida competência para “representar o Estado e defender os
interesses que a lei determinar”.
Tais competências são-lhe também atribuídas
por via do artigo 51º do ETAF, de onde decorre que compete a este “representar
o Estado, defender a legalidade democrática, e a realização do interesse
público.”
O Ministério Público dispõe ainda,
de poderes no âmbito dos quais pode
exercer intervenção quer a título principal, com legitimidade própria para
defender bens ou direitos, assim as partes processuais, quer a título acessório,
exercendo funções de defesa da independência e da legalidade jurisdicional.
De acordo com a doutrina, as
funções do Ministério Público são de 3 ordens específicas:
a) Em primeiro, a função de iniciativa
processual, em nome próprio ou através de ação pública, que decorre da sua atribuição
de defesa da legalidade democrática.
b) A intervenção em processos
intentados por outros autores processuais, coadjuvando o tribunal na realização
do Direito.
c) Finalmente, a sua atuação enquanto
representante, quer do Estado, quer de outros sujeitos, função essa que, como
já pudemos depreender, revestirá o escopo principal desta análise, juntamente
com as questões que daí decorrem.
Um
dos principais artigos relativos à representação por parte do Ministério
Público do Estado em matéria processual é precisamente o artigo 11º do CPTA, que,
no seu nº1 in fine, permite a possibilidade do primeiro representar
o segundo, nos casos em que este seja parte demandada, pertencendo-lhe a
legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA, representação essa que
tem como fundamento precisamente a defesa dos interesses público associado à
pessoa coletiva Estado.
Como
defendido pela jurisprudência, em particular o Acórdão do TAF de Penafiel, de 3/7/20:
“Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os
atributos do Ministério Público como magistratura dotada de autonomia (artigo
219º, nº 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a critérios de
legalidade e objetividade (artigo 3º, nº 2 do EMP) e, em razão desses
atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente
a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial, sendo
a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é
configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com
alcance material”.
A parte final deste artigo como a
conhecemos atualmente veio alterar a redação anterior, na medida em que, onde hoje
se lê “sem prejuízo da possibilidade da representação do Estado pelo
Ministério Público”, antes lia-se “sem prejuízo da representação
do Estado pelo Ministério Público”, transformando assim, o legislador,
através da “Reforminha de 2019”, numa exceção, aquilo que era considerado
uma regra.
Pronunciando-se acerca desta mesma
alteração, introduzida em 2019, afirma o Tribunal: “o possível tanto é o que
pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra
qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos
potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso
administrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição
do nº 1 do artigo 219º da CRP”.
Importa atender ainda ao facto de que
a norma do artigo 219º, nº 1 da CRP, como analisamos, configura um imperativo
constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da
atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado, motivo
que levou a instância em causa a considerar que estamos perante uma contradição sistêmica e teleológica, na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA uma vez
que a redação conferida pelo artigo 6º da Lei nº 118/2019, vem reduzir a
representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura
eventualidade, limitando assim essa mesma representação, que antes lhe
pertencia.
O Acórdão ressalva todavia, nas suas considerações finais, que a a representação orgânica do Estado nos tribunais administrativos,
em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas
ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está
constitucionalmente acometida ao Ministério Público, uma vez que não crê que
estas se possam considerar núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO
referidas no nº 1 do artigo 219º da CRP, não sendo estes os interesses compreendidos
no artigo.
A
referida alteração ao CPA não deixou de colher críticas por parte da doutrina,
em particular por parte do professor VASCO PEREIRA DA SILVA[1], que para além de não entender
a correlação entre a nova redação e o contexto de celeridade e eficácia desta
reforma, não afigura a utilidade da recém-alteração.
Afirma o Senhor Professor, ainda
assim, que o fato de se passar a dizer que a intervenção do Ministério Público
é, como vimos, uma mera possibilidade, ainda que possa não ter qualquer
sentido útil, talvez represente a consciencialização, por parte do legislador,
de que fazer do Ministério Público o mandatário genérico da Administração, nos
casos em que este é também simultaneamente o titular da ação pública, é um absurdo
capaz de pôr em causa a existência de um processo administrativo justo e equitativo.
Nesse sentido, na opinião do Senhor
Professor, a função de representante do Ministério Público, ainda que em
situações excecionais, não só não se afigura razoável, como coloca em causa os princípios fundamentais de processo administrativo, uma vez que permite que este
se constituísse como autor, na prossecução da legalidade, e mandatário por
parte do réu, na defesa do interesse público, ao abrigo do artigo 11 nº1 última
parte.
Note-se, a título de esclarecimento
sublinhado pelo Professor, que a função de defesa do Estado significa não a
defesa deste enquanto órgão, mas sim a defesa interesse público em si tal como plasmado
constitucionalmente, uma vez ainda que este pode ainda nem sempre coincidir com
o princípio da legalidade, sendo precisamente nessas situações em que o Ministério
Público se encontra numa encruzilhada, devendo priorizar, quando possível de
identificar a priori, o princípio da legalidade, enquanto sua atribuição
fundamental, desconsiderando, se for caso disso, o interesse público em causa.
A solução passa, para VASCO PEREIRA
DA SILVA, fundamentalmente, por uma maior limitação ou eventual eliminação da disposição
contida na norma, devendo caber ao Ministério Público somente o papel de parte
no processo, e não de representante, concluindo assim que o legislador não procedeu
a alterar o essencial da solução consagrada na redação de 2015, destacando
ainda a necessidade de assegurar uma solução para o futuro que corrija esta irregularidade.
Numa linha de pensamento
semelhante, o Professor VIEIRA DE ANDRADE[2], defendia já que seria preferível
que o Ministério Público fosse destinado somente à defesa da legalidade, a
exercer de modo objetivo e imparcial, como órgão auxiliar da justiça
administrativa, subtraindo-se das suas competências a representação do Estado,
só assim podendo este órgão contribuir para uma melhor aplicação do Direito,
livre de quaisquer constrangimentos e eventuais violações dos princípios de
processo administrativo, solução que deveria ser tida em conta na próxima
revisão das normas.
Atendendo ao exposto,
creio que é mais do que possível afirmar que estamos perante uma das questões
mais controvertidas do processo administrativo português. Por um lado, a
consagração constitucional do papel do Ministério Público enquanto representante
da pessoa coletiva Estado, posta em causa numa lógica de contrariedade sistemática
e teleológica, como sufragado pelo Acórdão abordado, pelas alterações
legislativas ao artigo 11 nº1 parte final do CPTA, na medida em que se vê agora
limitada a intervenção do Ministério Público a uma mera possibilidade,
sendo antes uma quase necessidade. Por outro, a contestação,
diga-se, bem fundada, da doutrina, opondo-se à função representativa do Ministério
Público quando este for conjuntamente o titular da ação pública, infringindo as
regras e princípios básicos de processo administrativo, obstando ao processo
justo e equitativo.
Nesse sentido, perante
a problemática desta incompatibilidade entre as funções de iniciativa
processual ou ação pública e a função representativa do Ministério Público, é
necessário ter vista um futuro quadro de modificação nesta matéria, que não só permita
acautelar o equilíbrio da instância processual, como o respeito pelas normas e
princípios em causa.
Tal solução passaria,
eventualmente, por uma lógica de conexão com o artigo 24 nº5 do CPTA, que refere
que nos casos em que seja demandado o Estado, a citação é dirigida unicamente
ao Centro de Competências Judiciárias do Estado, que assegura a sua transmissão
aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em
juízo.
Semelhante solução
poder-se-ia eventualmente configurar adequada do mesmo modo em relação à função
representativa conferida ao Ministério Público, substituindo-se este por uma
entidade própria destinada à representação do Estado, como que um “especializado
advogado do Estado e dos seus interesses”, passando o Ministério Público a
exercer única e exclusivamente funções de parte, como autor. Tal meio não deixa
contudo de encontrar obstáculos, nomeadamente ao artigo 219º da CRP, que
garantindo o papel representativo ao Ministério Público, dificulta, (relacionado-se
ou não com os traumas de uma infância difícil) a correção do panorama
atual, alteração essa, que poderia ter de passar, eventualmente, por uma possível alteração constitucional.
Carlos Vilhena, nº61204, subturma 9
Sem comentários:
Enviar um comentário