Num
Estado de Direito Democrático é normal ouvirmos dizer que o Estado é parte num
dado litígio, contra esta ou aquela entidade, pública ou particular, mas o que,
por vezes, não é claro é a forma como o Estado se defende. Por outras palavras,
saber quem o representa. E é essa a questão que iremos abordar, mais
concretamente, a representação do Estado pelo Ministério Público, averiguando a
concretização da representação no atual Contencioso Administrativo. De referir,
que o poder de representação do Estado pelo Ministério Público será foco desta
análise, deixando de parte uma análise exaustiva da defesa da legalidade prosseguida
pelo mesmo.
Em
primeiro lugar, consideramos oportuno desmistificar a figura do Ministério
Público enquanto órgão constitucional a quem compete (i) representar o
Estado; (ii) defender os interesses que a lei determinar; (iii) participar na
execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania; (iv) exercer
a ação penal orientada pelo princípio da legalidade; e (v) defender a
legalidade democrática”, como consagrado no artigo 219.º, número 1 da Constituição
da República Portuguesa (doravante “CRP”). A par da norma constitucional, o
Estatuto do Ministério Público fortalece o seu papel no artigo 2.º.
De
igual modo, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante “ETAF”)
no seu artigo 51.º, aquando da definição das funções do Ministério Público nos
diz que lhe compete “representar o Estado, defender a legalidade democrática
e promover a realização do interesse público, exercendo para o efeito, os
poderes que a lei lhe confere.” Na mesma medida, o artigo 4.º, número 1 do
Estatuto Ministério Público robustece a ideia de defender a legalidade
democrática (alínea a)); representação do Estado pelo Ministério Público
(alínea b)); intentar no contencioso administrativo para defesa do interesse
público, dos direitos fundamentais e da legalidade administrativa (alínea
f)); assumir, nos casos previstos na lei, a defesa dos interesses coletivos
difusos (alínea h)); promover a execução das decisões dos tribunais para
que tenha legitimidade (alínea k)), por exemplo Ministério Público.
De
notar que a Professora ALEXANDRA LEITÃO atenta para o facto de o Ministério
Público apenas representa a pessoa coletiva Estado (“e nenhumas outras
entidades, ainda que integradas na Administração direta[1]”)
nas ações administrativas comuns relativas a contratos e de responsabilidade.
No
Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) o artigo 11.º,
número 1, in fine, também refere a representação do Estado, na medida em
que prevê a constituição obrigatória de mandatário, por remissão ao Código de
Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se representar pelo Ministério
Público, como se de um advogado se tratasse. Reconhecemos a sua legitimidade como
conjeturado no artigo 9.º, número 2 do CPTA nos processos destinados a
acautelar a defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos, como a
saúde pública, o ambiente, o urbanismo (…), o património cultural e os
bens do Estado.
Todavia,
o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA[2] discorda (e bem) da
comparação e, de certa forma, confusão de funções do Ministério Público no que
concerne às funções de um advogado, na medida em que nos diz que não é compatível
ser-se parte de um processo e, em simultâneo, promover o patrocínio judiciário
da Administração, podendo resultar em problemas de constitucionalidade.
No
entendimento do Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[3] trata-se de uma extensão
da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material
que se proponha submeter à apreciação do tribunal. Ainda sobre a legitimidade
do Ministério Público importa mencionar que a mesma abrange a propositura de
ações em sede de recursos, de acordo com o artigo 141.º, número 1 do CPTA.
Podemos
assegurar que, se atentarmos somente para as normas legais que o nosso
legislador ordinário concretizou nos mais diversos diplomas, não temos
problemas de maior com a representação do Estado pelo Ministério Público. Por
outras palavras, está mais do que comprovada que essa representação existe e em
que moldes pode ser exercida. Mas será que a simples concretização legislativa
do poder de representar o Estado, resolve todos os problemas relativos à
questão da representação pelo Ministério Público? Será que existe uma
verdadeira representação? É isso que vamos apurar.
Primeiramente,
cumpre aludir ao artigo 85.º do nosso CPTA relativo à intervenção do Ministério
Público. É de notar que, comparativamente às versões anteriores, o nosso artigo
85.º reduziu o amplo leque de poderes de intervenção ao Ministério Público em
processos que não era parte, podendo indiciar que é necessário e aconselhado restringir
essa panóplia de funções.
Em
segundo lugar, cumpre salientar o facto de o Ministério Público poder ser
designado para representar o Estado no domínio contratual. Defende o Professor VASCO
PEREIRA DA SILVA[4]
(e bem) que esta atribuição de competências, na prática, é quase irrelevante,
uma vez que nestas situações é usual contratar advogados para o efeito. Logo,
esta possibilidade de representação pelo Ministério Público perde um pouco a
sua força. Nesta medida, o Professor adverte também para os casos em que existe
uma simultaneidade de funções, isto é, ser-se parte de uma ação, enquanto autor
que instaura uma determinar ação e, que posteriormente aparece do lado do réu a
defender a posição da Administração. O autor entende que se trata de uma situação
“manifestamente inadmissível”, dado tratar-se de uma violação das regras
do processo administrativo, defendendo, portanto, que a norma não deveria
existir e, “a existir, deve estar limitada e a mesma não faz qualquer
sentido, porque o Ministério Público não tem funções de defesa da Administração”
(…), isto porque a “defesa da Administração é assegurada, nomeadamente, pela
contratação de um advogado, a menos que se crie um outro sistema”, como é o
exemplo do sistema brasileiro em que existe um advogado geral do Estado, ou
ainda a lógica espanhola do defensor público, com funções de defesa.
Numa
outra perspetiva, temos a Professora ALEXANDRA LEITÃO que enaltece as situações
em que o Estado é autor ou demandado de uma dada ação administrativa. Quando
estivermos perante a última situação, ou seja, quando a Administração for
demandada não há dúvidas de que “a intervenção do Ministério Público resulta
imediatamente da sua citação enquanto representante do Estado.”[5] Conjetura distinta será
aquela em que o Estado é autor num dado litígio, posição anteriormente
criticada pelo Professor VASCO PEREIRA DA SILVA. Para esta autora, é permitido
o patrocínio jurídico pelo Ministério Público, desde que exista um pedido “do
órgão ao qual seja, para o efeito e em função da matéria em apreço, imputável a
vontade do Estado”[6]. Conclui afirmando que, em
situações extremas (e não aquelas em que haja uma mera coincidência do
Ministério Público enquanto autor e defensor do Estado), a questão se resolve
pelo artigo 69.º do Estatuto do Ministério Público. Critica a solução oferecida
pelo legislador, mas sendo a única passível de aplicação, defende-a como solução
ao caso.
Outra
questão que importa indagar e, digamos que é dos casos mais controversos em
sede doutrinária: o artigo 93.º do Estatuto do Ministério Público no que
concerne ao conflito de representação pelo Ministério Público, mais
concretamente quando confrontado com o Estado. O número 1 diz-nos que “em
caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério
Público deva representar, os
magistrados coordenadores das procuradorias da República de comarca e administrativas
e fiscais, com faculdade de delegação, solicitam”, de acordo com o número 2, “ao diretor do Centro de Competências Jurídicas do Estado
– JURISAPP”, para
designar um advogado a representar uma das partes. Ora, sendo tarefa
primordial do Ministério Público a defesa dos interesses patrimoniais do Estado
mediante representação (âmbito objetivo da atuação do Ministério Público), é de
questionar a existência de um verdadeiro poder de representação do Estado.
No
entendimento do Professor RICARDO PEDRO[7] e, atendendo ao grau de
autonomia conferido ao Ministério Público, segundo o artigo 3.º, números 1 e 2
do Estatuto do Ministério Público, o autor considera que a representação realizada
por este não é afetada por normas de menor. Defende a natureza jurídica híbrida
do Ministério Público para sustentar a sua posição. Mais entende que estamos
perante o âmbito da autonomia técnica. E, nessa medida, vem expor que o artigo
93.º é a demonstração de como o Ministério Público é autónomo e, por isso, é suscetível
de substituição, numa situação de conflito.
A
nosso ver, a possibilidade conferida ao Ministério Público de requerer a sua
substituição através de solicitação ao diretor do Centro
de Competências Jurídicas do Estado para apontar um advogado a representar uma
das partes, não evidencia traduzir numa verdadeira representação. Notamos o
grau de autonomia concedido ao Ministério Público, de acordo com o artigo 3.º, todavia
consideramos que, dado a sua sujeição ao “previsto na lei” e, visto que a
própria lei determina que é o Ministério Público, o órgão responsável pela
representação do Estado e por defender os interesses legalmente protegidos, defender
o interesse público. Por conseguinte, não podemos assentir que, perante um caso
em que um órgão se possa substituir, mais, se possa eximir das suas competências,
que tal consubstancie uma representação exercida na sua plenitude.
De
igual modo, o artigo 11.º, número 1, in fine, do CPTA quando se refere a
“sem prejuízo da possibilidade de intervenção do Estado pelo Ministério
Público”, conjetura a não obrigatoriedade de o Estado ser representado pelo
Ministério Público. Em primeiro lugar, o legislador principia por elencar
vários profissionais aptos ao patrocínio jurídico e, depois ressalva a
representação do Estado pelo Ministério Público, mas apenas dá essa
possibilidade. Ora, se se trata de uma mera possibilidade de representação, uma
vez mais, não nos parece correto falar de uma representação, na real aceção do
conceito. Por outras palavras, concordando com o Professor RICARDO PEDRO, o
legislador deixou em aberto um leque de possibilidades à escolha do Estado. Mais.
A própria Lei 100/2015 que habilitou o governo a alterar o ETAF e o CPTA não
previu a atribuição ao Ministério Público de “um papel obrigatório no
patrocínio judiciário do Estado.”
Face
ao exposto, consideramos que, face (i) ao caso de o Ministério Público se fazer
substituir; (ii) da mera possibilidade, dada pelo legislador, de representação
do Estado pelo Ministério Público no seu artigo 11.º, número 1 do CPTA; (iii) da
inexistência de atribuição de poderes de representação obrigatória na Lei 100/2015
que habilita a alteração do ETAF e do CPTA, não podemos defender um verdadeiro
poder de representação por parte do Ministério Público. Sem dúvidas que existe
uma representação. No entanto, não a podemos considerar como um todo, como uma
verdadeira representação, dado estar revestida de possibilidades e não
obrigatoriedades.
A
doutrina portuguesa tem apresentado soluções na tentativa de remediação do
artigo 93.º do Estatuto do Ministério Público. Trata-se de resolver “os
eventuais conflitos resultantes das várias vestes que assume o Ministério
Público em nome do Estado em sentido amplo.”
As
possibilidades, segundo o Professor RICARDO PEDRO[8], são três: (i) manter a
situação inalterada; (ii) alterar o âmbito de abertura de defesa dos interesses
estatais a advogados privados e, por fim, (iii) criar uma figura que
representasse o Estado (em substituição do Ministério Público). O Professor
realça desde logo os custos inerentes às duas últimos sugestões,
designadamente, ao nível do Orçamento de Estado, reforçando que também estas eventualidades
podiam não resolver os conflitos existentes. De notar que, identicamente na
redação atual do Estatuto do Ministério Público, existiu a criação do JURISAPP
– entidade responsável intermediária pela transmissão e de coordenação entre o
Estado e o Ministério Público. Ora, tal também tem custos acrescidos, dado que
consubstancia mais um custo para o Estado a fim de financiar uma função de
coordenação. Assim, o argumento relativo aos custos tem de ser entendido com
peso e medida, dado que tudo tem um custo, devendo o mesmo ser analisado na
perspetiva da utilidade.
O
Estado ganha assim um duplo auxílio, se assim pudermos chamar, na defesa dos
seus interesses patrimoniais. Por um lado, continua a ter o Ministério Público
que organiza e, por outro, “o JurisAPP que recebe a citação, assegura a sua
transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva
intervenção em juízo (artigo 25.º, número 4 do CPTA).
Não
obstante o Estado ter ganho uma nova entidade no auxílio da sua representação,
a criação do JurisAPP parece ter originado alguns problemas na distribuição de
tarefas. Isto porque, na redação do artigo 25.º, número 4 do CPTA quem recebe a
citação em nome do Estado deixou de ser o Ministério Público e passou a ser o
JurisAPP, mas depois tem de enviar o expediente ao Ministério Público para que
este o organize, dado que o primeiro tem uma função de mera coordenação do
processo.
Em
suma, estamos perante uma nova realidade no que concerne à representação do
Estado pelo Ministério Público. Este último já não tem a panóplia de poderes de
outrora, passando a dividi-los com o JurisAPP no relativo à coordenação da
representação do Ministério Público. De igual modo, temos de atender a um fator
muito importante: a possibilidade de escolha pelo Estado na pessoa e/ou entidade
que o irá ajudar na defesa dos seus interesses patrimoniais, de acordo com
artigo 11.º, número 1 do CPTA. Este artigo, a par dos restantes suprareferidos
é a razão pela qual o poder de representar o Estado não cabe unicamente e
totalmente ao Ministério Público. Assim, temos um quadrado funcional, no
ensinamento do Professor RICARDO PEDRO, composto pelo Ministério Público que
organiza, o Centro que coordena; o Estado que é o representado; representante
em juízo, isto é, o responsável escolhido pelo Estado.
Jéssica Ventosa dos Anjos
N.º 56602
Subturma 9
[1]Alexandra Leitão (2013). A representação
do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos. JULGAR, n.º
20, pág. 203.
[2] Aulas teóricas da regência do
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva
[3] Almeida, M. (2020). Manual de
Processo Administrativo, (4ª ed.) Coimbra.
[4]
Aulas teóricas da regência do
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva.
[5] Alexandra Leitão (2013). A
representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos.
JULGAR, n.º 20, pág. 202.
[6] Aulas teóricas da regência do
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva.
[7]
Ricardo
Pedro (2020). A representação do Estado pelo Ministério Público in Comentários
à Legislação Processual Administrativa (5ª ed., Carla Amado Gomes, Ana F.
Neves, Tiago Serrão). Lisboa. AAFDL Editora.
[8]
Ricardo Pedro (2020). A
representação do Estado pelo Ministério Público in Comentários à Legislação
Processual Administrativa (5ª ed., Carla Amado Gomes, Ana F. Neves, Tiago
Serrão). Lisboa. AAFDL Editora.
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