Pela Defesa da Dualidade de Jurisdições em Portugal- Rita Baptista, 61091

 

Pela Defesa da Dualidade de Jurisdições em Portugal: 

Como sabemos, o início da história do Contencioso Administrativo foi atribulado e caracterizado pela completa promiscuidade entre Administrar e Julgar (o dito “pecado original”). Em Portugal, foi com a revisão constitucional de 1989 que passámos a ter uma jurisdição única dos tribunais administrativos e fiscais consagrada no nosso texto fundamental (nos artigos 211.º e 214.º  da versão de 1989 da Constituição), desta forma consumando “a institucionalização plena da Justiça Administrativa iniciada em 1976, que deixou de ser uma mera “possibilidade”, dependente da opção do legislador” (SILVA, VASCO PEREIRA DA (1997), Breve crónica de uma reforma anunciada, in Cadernos de Justiça Administrativa, n.º1, Janeiro/Fevereiro de 1997. 2).

Se bem que se compreende a necessidade da existência de uma “jurisdição” autónoma nos tempos em que a Administração se julgava a si própria (já que, de certo, não poderiam os litígios ser julgados por tribunais comuns (leia-se: verdadeiros tribunais)), a pergunta que se coloca e tem vindo a colocar-se cada vez mais face à morosidade da Justiça Administrativa dos dias de hoje, é  a de saber se se continua a justificar a existência de uma jurisdição independente que julgue os litígios “emergentes das relações administrativas e fiscais” (212.º/3 CRP e 4.º/1, o) ETAF). Esta questão foi profundamente tratada recentemente no Comício em Defesa da Jurisdição Administrativa e Fiscal, realizado no dia 5 de Maio de 2018 na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Propomo-nos aqui a analisá-la, de certo de forma perfunctória, e realizar observações finais quanto a esta temática.

Não seria novidade, mesmo a nível Europeu, a adoção de uma jurisdição única que integrasse os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais- bastaria atender, designadamente, à realidade vivida no Reino Unido (nomeadamente, em termos históricos, em que os “Courts” (tribunais comuns) tinham a palavra final sobre a resolução dos litígios)-, vivendo-se hoje um grave problema de congestionamento e morosidade da justiça administrativa que acaba por, na prática, comprometer verdadeiramente o princípio da tutela jurisdicional efetiva (cf. 268.º/4 e 5 CRP e 2.º/1 CPTA). De facto, a celeridade processual é dos elementos mais fundamentais de uma tutela jurisdicional efetiva, razão pela qual, ao longo da história, se foram criando cada vez mais meios processuais e expedientes que permitissem cumprir esse requisito (nomeadamente, as providências cautelares e os processos urgentes). Ora, parece-me líquido que a especialização dos tribunais (quer judiciais, quer administrativo) se for acompanhada de uma formação especializada de juízes, promove sempre a boa administração da justiça e a própria celeridade processual (a especialização trata-se, efetivamente, de um princípio de eficiência analisado, desde cedo, por Adam Smith no século XVIII). Nessa medida, saber se, face aos problemas de celeridade hoje vividos, ainda se justifica a existência de uma jurisdição administrativa e fiscal prende-se com averiguar o que está a ser mal feito (ou não tão bem conseguido), e se a unificação das jurisdições resolve esses problemas. Sendo a resposta negativa, importa ainda discutir o que se pode fazer para a dualidade de jurisdições realizar, na prática, o objetivo para que foi concedida: a de garantir, de forma plena, a tutela jurisdicional efetiva dos cidadãos.

Quanto ao que está a ser “mal feito”, parece-me que a morosidade e as pendências da jurisdição administrativa resultam, fundamentalmente, de causas externas. Externas no sentido de não se relacionarem com os meios processuais de que a legislação ordinária- de onde se destaca o CPTA- dispõe, mas se relacionarem com a tutela jurisdicional se ter tornado, face ao aumento da procura e à falta de oferta (“shortage”), um bem escasso (cf. a este propósito: FÁBRICA, LUÍS (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 53. Disponível em: http://cedis.fd.unl.pt/wp-content/uploads/2018/07/CEDIS-working-paper_Direito-e-Justi%C3%A7a_O-fundamento-da-jurisdi%C3%A7%C3%A3o-administrativa.pdf”). Verificou-se, efetivamente, uma falta de resposta do sistema à procura, que resultou na conversão da justiça num bem escasso e na consequente violação do direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva. Nessa medida, o que está “mal feito” é, desde logo, haver juízes em falta na jurisdição administrativa. Só na última década, foram abertos praticamente todos os anos cursos de recrutamento para a Magistratura dos tribunais judiciais, o que não se verificou no recrutamento de Magistrados para jurisdição administrativa e fiscal. Em particular, a deliberação do Conselho Superior dos TAF logo em 2016 fixou o número mínimo necessário de juízes em 60, não tendo isso sido suficiente para, em 2017, ter sido aberto qualquer concurso de recrutamento- cf. MARTINS, ANA GOUVEIA (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 14). 

Importa agora averiguar se a unificação é uma solução a dar ao “que está mal”. Ora, a resposta parece-me, desde logo, ser pela negativa: a lentidão no funcionamento da justiça não se combate através do afunilamento de processos numa jurisdição única (cf. SANCHÉZ, PEDRO F. (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 40) até porque, não podemos dizer que a jurisdição comum não padeça igualmente de problemas de celeridade. Se aditarmos a essa realidade o facto de esta não conhecer de problemas idênticos aos da jurisdição administrativa (na esteira desta temática, o Sr. Professor Freitas do Amaral defendia que “a interpretação, integração e aplicação do direito (administrativo) requer um conhecimento muito especializado dos interesses públicos em causa (...) que o juiz comum não tem, nem precisa de ter” - cf. AMARAL, DIOGO FREITAS DO (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 34), o que se verificaria seria, previsivelmente, uma ainda maior demora nos processos, um aumento do erro e, consequentemente, dos recursos. Não se compreende como se poderá considerar que combater a morosidade com o erro e a morosidade, poderá ser a solução. 

Posto isto, não será a unificação das jurisdições a solução a adotar, ficando, então, em aberto: qual a solução a dar à falta de celeridade e ineficiência da Justiça Administrativa? Essa solução parece partir de uma estratégia oposta à da unificação:  a da especialização administrativa (algo que finalmente se colocou em andamento com a “Reforminha de 2019” e o Decreto-Lei 174/2019 que a concretizou). Não basta, contudo, especializar porque essa especialização não deve deixar de se acompanhar pela resposta à “shortage” que existe atualmente de juízes. A especialização não pode, por outro lado, bastar-se com a criação de uma dualidade de jurisdições que não traduza a diferença que é julgar um litígio cujo objeto é uma relação jurídico-administrativa e um que não tem esse objeto. É, com isso em mente, que o Sr. Professor Vasco Pereira da Silva faz a ressalva de que a especialização deve verificar-se em, pelo menos, três níveis: de formação (traduzido num aumento do tempo dedicado aos ramos especiais no CEJ), de carreira e de organização dos tribunais (cf. SILVA, VASCO PEREIRA DA (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 79).

A verdade é que hoje em dia se verifica que, na maioria dos países, existe algum nível de especialização em matéria administrativa, seja ao nível da 1ª instância (v.g.  Reino Unido), da 2ª instância (v.g. Tribunais Federais dos Estados Unidos da América ou do Brasil), ou em todas as instâncias (v.g. França e Portugal), chegando-se à conclusão de que os países mais especializados são os que conseguem ser mais eficazes no controlo da Administração e na proteção dos direitos particulares. Por outro lado, os países que remetem para a jurisdição comum a resolução de litígios relativos a relações jurídico-administrativas, consagram mais limitações à atuação desses tribunais (cf. SILVA, VASCO PEREIRA DA (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 76). É esse panorama que faz com que se possa afirmar que a jurisdição administrativa se tem vindo a transformar num dos instrumentos de garantia do Estado de Direito e num refúgio dos administrados quanto à tutela plena dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Resta-nos, pois, concluir dizendo que a jurisdição administrativa não funciona bem, denota deficiências de funcionamento e grande ineficiências que ameaçam um princípio fundamental que o Contencioso Administrativo lutou tanto para conseguir alcançar, abandonando os seus traumas de infância (o princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares). A dualidade de jurisdições justifica-se por razões substantivas e por razões de combate à própria ineficiência:

®    uma coisa é aplicar o direito privado a particulares, outra coisa, muito diferente, é aplicar o direito administrativo à Administração geral em litígio paritário com particulares, bem como aplicar o direito fiscal à Administração tributária em litígio paritário com os contribuintes (porque, essencialmente, o direito aplicável muitas vezes não é paritário resultando em a tarefa de interpretação, integração e aplicação do direito requerer conhecimentos muito especializado dos interesses públicos em causa)- cf. AMARAL, DIOGO FREITAS DO (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 34); 

®    é a própria dualidade que permitirá resolver os problemas de morosidade e ineficiência da atuação da Justiça Administrativa (tal como explicitado, em termos gerais, supra). 

Assim, face a todos os dados a que temos acesso, não podemos concluir que a extinção da jurisdição administrativa e fiscal possa ser a solução conclusa à resolução dos seus problemas. A criação de uma jurisdição que vise a tutela dos cidadãos não se consegue sozinha, é preciso a colaboração de Advogados, Ministério Público, Juízes, Professores e, principalmente, do próprio Legislador (SILVA, VASCO PEREIRA DA (2019) Revisitando a “reformazinha” de 2019 do Processo Administrativo- “Do Útil, do Supérfluo, do Erróneo”.  Revista eletrónica de Direito Público 10). O que salta à vista é que, desde a instituição do regime democrático da dualidade de jurisdições, os TAF’s foram sistematicamente tratados com desinteresse pelo poder político que se recusou a assumir as pesadas responsabilidades que lhe cabem neste domínio, e tornar a jurisdição administrativa naquilo para que foi criada: proteger os cidadãos perante o exercício do poder pelas autoridades públicas (cf. ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE, (2018) O Fundamento da Jurisdição Administrativa Portuguesa. CEDIS Working Papers. 59).

 

 

Rita Baptista, 61091

(SUBTURMA 9)