Os dieferentes papéis do Ministério Público na Justiça Administrativa - Maria Luiza Azevedo, 57565, PA9

 

COMENTÁRIO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

OS DIFERENTES PAPÉIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA

MARIA LUIZA CARPINTEIRO PERES G. DE AZEVEDO – 57565 – SUBTURMA 9

 

O Ministério Público é uma magistratura e segundo o disposto no artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) é o competente para “representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”. É por isso que goza de estatuto próprio e de autonomia, de acordo com os artigos 165º, n. º 1, alínea p) e 219º, n. º 2 da CRP.

Na justiça administrativa, o Ministério Público possui um “um conjunto de papéis que pode desempenhar” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 63). Estes papéis resultam genericamente do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), o qual estabelece que “compete ao Ministério Público representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei lhe confere.”  O que acaba por concretizar, e de certa forma repetir o que já foi estabelecido na Lei Fundamental.

O primeiro papel do Ministério Público é como autor, o autor público, na chamada ação pública, e é o Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) que lhe “reconhece amplos poderes para propor acções juntos dos tribunais administrativos, em defesa da legalidade, do interesse público, de interesses difusos e de direitos fundamentais” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 60), nos artigos 9º, nº. 2, , 55º, nº. 1, alínea b), 68º, nº. 1, alínea c), 73º, nº.3, 77º, n.º 1, 77-A, n.º 1, alínea b), e n. º 3, alínea c) e 104, n. º 2.

O artigo 9º, n.º 2, estabelece legitimidade ao Ministério Público, para interpor ações “em defesa dos interesses constitucionalmente protegidos” MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 63),  isto significa que no processo administrativo há “uma função objetiva, a qual nossa ordem jurídica, para além de resultar indiretamente da acção para defesa de direitos, é realizada de forma imediata pela intervenção do actor público (…) ainda que no quadro de um processo organizado estruturalmente em termos subjetivos” (VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2013, Almedina, 2ª Edição, p. 271).

Sendo o titular da ação pública, possuindo, assim iniciativa processual, e qualificado como parte, é-lhe concedido legitimidade ativa “i) no âmbito a ação administrativa impugnar atos administrativos e normas, bem como pedir a condenação à prática de atos devidos e a declaração de ilegalidade por omissão de normas - incluindo providências cautelares – e legitimidade para pedir a execução das respetivas sentenças e demais poderes próprios do autor ação (é o que resulta dos artigos 55º, n. 1, alínea b), 68º, n. º1, alínea c), 73º, n.º 3, 77º, 112, n.º 1, 124, nº. 1 e 130º do CPTA); ii) no âmbito da ação administrativa, para pedidos relativos à validade e à execução de contratos (artigo 40º, n.º 1, alínea b) e n.º2, alínea c) do CPTA); iii) para defesa de valores e bens comunitários, numa “ação popular pública” (artigo 9º do CPTA); iv) “para pedir intimações para informações, consultas e passagem de certidões (artigo 104, n. 2 do CPTA)” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, Almedina, 2009, p. 156).

Além de ser atribuído um poder de substituição, caso o autor particular desista do processo, mas também o pode fazer o mesmo ainda no âmbito da ação popular, ou seja, “ nos processos de impugnação iniciados por particulares (e na ação popular), o poder de assumir a posição de autor para garantir a prossecução do processo, em caso de desistência” (artigos  62º  do CPTA e 16º, n.º 1 da Lei n.º 83/95) (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, Almedina, 2009, p. 157).

O artigo 62º do CPTA estabelece uma modalidade específica de modificação da instância na ação administrativa. Prevê a “possibilidade de o Ministério Público, no exercício da ação pública, assumir a posição de autor, requerendo o prosseguimento de ações de impugnação de atos administrativos que, por decisão ainda não transitada em julgado, tenham terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor. Trata-se de solução tradicional no processo administrativo português, precisamente em relação a ações que, por terem por objeto a fiscalização da legalidade de atos administrativos, o legislador reconhece que podem ter uma relevância de interesse público que o justifique” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 365), deste modo o interesse público funciona como “medida provisória” para manutenção da instância, uma vez que entende-se que a legalidade é crucial num Estado que tem por base o Princípio do Estado de Direito Democrático (artigo 2º da CRP), bem como a autonomia e independência  dos tribunais  (artigos 202, n.º 2  e 203º da CRP).

Para esses casos específicos, a substituição do autor pelo Ministério Público, significa que este não “age em representação ao autor” e sim “em nome próprio com fundamento na legitimidade processual que, sem restrições, o artigo 55º, n.º1, alínea b) do CPTA, lhe confere para impugnar quaisquer atos administrativos em defesa do interesse geral da legalidade” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 365). Deverá, assim, dá seguimento as ações administrativas que “na ausência de iniciativa particular, ele próprio teria proposto, no exercício da ação pública. Isto pressupõe que à data em que a ação foi proposta, estivessem preenchidos todos os pressupostos processuais de que dependia a sua admissibilidade, com exceção daqueles que dissessem respeito ao autor primitivo, que, sendo substituído, passa a ser para todos os efeitos, completamente ao processo”. (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 366).

Desta ação de substituição o Ministério Público poderá “arguir novos vícios, ainda que eles já pudessem ter sido alegados pelo primitivo autor na petição inicial” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 366), bem como “a partir do momento em que assuma a posição do autor, poderá requer a adoção de providencias cautelares” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 366), mesmo que o autor originário as tenha requerido e não foi lhe dada razão. Daí que o Ministério Público possa requerer uma segunda vez tais providencias, ou se o autor originário não as requereu poderá fazer tal pedido.  E nos processos de impugnação poderá invocar invalidades diversas das que tinham sido arguidas na petição inicial, na intervenção a que tem direito nos processos em que não é parte, como resulta do n.º 3 do artigo 85º do CPTA.

O Ministério Público também é competente para “representação de outras pessoas coletivas públicas ou de outros interessados (incapazes, incertos ou ausentes, bem como dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de caráter social” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, 2009, Almedina, p. 158), nos termos das alíneas a) e d) do artigo 3º do Estatuto do Ministério Público.

O Ministério Público possui também legitimidade própria “para recorrer de decisões jurisdicionais, em defesa da legalidade, para requerer a revisão de sentenças, para interpor recursos para uniformização de jurisprudência e requer a resolução de conflitos de jurisdição e de competência” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, Almedina, 2009, p. 157), (artigos 135º, 141º, 152º 155º, n.º 1, do CPTA)”. Isso significa, para Mário Aroso de Almeida que o Ministério Público “tem intervenção no âmbito dos recursos jurisdicionais que não tenha interposto, ao que acresce legitimidade para a interposição de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos para uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 65).

Em sede de recurso, os artigos 85º e 146º, n. 1, dão ao Ministério Público o “poder de intervir nos processos administrativos que não seja parte, quando entenda que tal se justifica em função da matéria que esteja em causa «em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9» (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 64) .  

Especialmente ao artigo 85º do CPTA, nos processos em que não é parte, o Ministério Público acaba por agir no papel de auxiliar de justiça (amicus curiae), “em que de forma imparcial, intervém em defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, Almedina, 2009, p. 157)  “ou de interesses difusos identificados no nº2 do artigo 9º” (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 351)  do CPTA, que são a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, isto é, municípios e freguesias, “deixou de lhe ser reconhecia apenas nos processos respeitantes ao exercício de poderes de autoridade da Administração, de impugnação de atos administrativos ou de normas, ou de condenação à prática de atos administrativos ou de normas” (MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 351), nos processos intentados sob a forma de ação administrativa (este processo é um processo principal e comum), sendo assim, dispõe segundo este artigo de “poderes de iniciativa no âmbito da instrução” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, Almedina, 2009, p. 157).

Nos termos do nº. 1 do artigo 85º do CPTA, após a constituição da instância com o recebimento da petição inicial, e a ação esteja sob a forma de ação administrativa e não tenha sido intentado pelo Ministério Público sob o exercício da ação pública, deve ser “deve ser dado imediato conhecimento ao Ministério Público através da remessa, pela secretaria, de cópia da petição, bem como dos documentos que a instruam” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 351). Com este conhecimento genérico da ação, se considerar necessário intervir no processo e considerar justificada sua intervenção «em função dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a se carreados para o processo».  Possuindo um prazo de 10 dias nos termos do artigo 84 do CPTA, que se iniciam “da apresentação das contestações ou da junção do processo administrativos aos autos, quando esta tenha (tardiamente) lugar em momento ulterior” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 351).

Segundo Mário Aroso de Almeida, “visa contribuir para o melhor esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos da ação administrativa em primeiro grau de jurisdição, podendo traduzir-se na emissão de um parecer sobre o mérito da causa, que exprime uma opinião sobre o sentido em que o caso deve ser decidido pelo tribunal, ou num requerimento dirigido a solicitar a realização de diligências instrutórias, no caso em que tal é admitido pelo n.º 3 do artigo 85º do CPTA” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, 2016, Almedina, p. 64).  

O artigo 85º, n.º 3 do CPTA estabelece que nos processos impugnatórios, o Ministério Público pode invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição inicial e solicitar a realização de diligências instrutórias para a respetiva prova, e o n.º 5 do mesmo artigo refere que sendo utilizada a faculdade prevista na parte final do n.º 3, caso as diligências instrutórias requeridas não devam ser realizadas em audiência final, nos termos do n.º1 do artigo 91º, o Ministério Público é notificado para intervir nas mesmas (alínea a), e caso as mesmas diligências não devam ser realizadas em audiência final, o Ministério Público é notificado para se pronunciar, no prazo previsto no artigo 91º-A (alínea b), este prazo é de 20 dias.  

De acordo com José Carlos Vieira de Andrade, relativamente ao anterior regime, em o Ministério Público possuía “o poder de promover a regularização da petição, o de emitir parecer em vista final e o de participar na sessão de julgamento” (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, 2009, Almedina, p. 158, nota de rodapé 290), acaba por perder estes poderes. Nas palavras de Mário Aroso de Almeida, relativamente ao artigo 85º, n.º 2 do CPTA, quando compara o regime atual com o anterior, relativamente ao “parecer sobre a decisão final a proferir”, significa que “o Ministério Público não pode, pois, intervir em defesa da chamada legalidade processual, para o efeito de suscitar a regularização da petição, excepções, nulidade e quaisquer questões dessa natureza que não tenha suscitado. Não, pode, portanto, aconselhar a emissão de uma decisão de absolvição da instância, que não se pronuncie sobre o mérito da causa”. (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 352 e 353). Estas funções são obrigações do juiz, no exercício de seu poder, no cumprimento do princípio do dever de gestão processual.

De acordo com este mesmo autor, “o Ministério Público só está habilitado a pronunciar-se sobre o mérito da causa, aconselhando o tribunal a decidi-la em determinado sentido, quando se preencham os pressupostos do artigo 85º, nº2 do CPTA, isto é para o efeito de defender a solução que ele preconiza para o litígio é aquela que melhor acautela ou satisfaz algum dos bens jurídicos que aquele preceito menciona e que têm de estar em causa no processo”. (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 353).

Porém, se o Ministério Público, é qualificado como parte no processo administrativo, também lhe cabe o papel de representar o Estado. É aqui nessa ambiguidade de funções que reside o problema, como é que sendo parte ativa, sendo aquele que intenta a ação, o Ministério Público também pode ser o representante o réu?

Esta possibilidade de representar o Estado, que atua no poder administrativo, está prevista no artigo 11º do CPTA, cuja a epígrafe é patrocínio judiciário e representação em juízo, em que no seu n.º1 estabelece que “nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”. Daqui se retira precisamente essa possibilidade do Estado, e segundo o artigo 51º do ETAF, só a pessoa coletiva Estado é que pode ser representado pelo Ministério Público.

Já relativamente as “ações propostas contra condutas”, sejam elas ativas ou omissas, “de ógãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade, a legitimidade passiva é do Ministério a que esses órgãos pertençam, e não do Estado” de acordo com o n. 2 do artigo 10º do CPTA, “razão pela qual o patrocínio já não incumbe ao Ministério Público”, uma vez que “no âmbito da atuação dos Ministérios, confere-se legitimidade a estes e não ao Estado” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 63 e 64).

Relativamente a este problema do patrocínio judiciário, Mário Aroso de Almeida acredita que “da redação do nº. 1 do artigo 11º que resultou da revisão de 2015 não há sentido inequívoco, mas parece ser a melhor interpretação a dar ao preceito” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 208), isto é, atribuir nas ações proposta contra o Estado a representação do mesmo ao Ministério Público, deste modo, há uma dupla ressalva, o Ministério público só pode representar o Estado, enquanto pessoa coletiva única, não podendo representar os Ministérios e secretarias, ou seja, “só poderá representar o Estado nas ações que não se refiram a uma concreta ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 245).

Para este autor, “as soluções consagradas no n. 1 do artigo 11º, que se mantiveram com a revisão de 2015” ou seja, que a representação das demais entidade públicas pode ser assegurado por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou solicitadoria com funções de apoio jurídico, “apesar de proposta em sentido contrário da comissão de revisão, afiguram-se-nos, desde há muito, criticáveis, na medida em que, atendendo ao estatuto de magistratura autónoma, que hoje, corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agente do Ministério Público não são, nem tem por que ser os advogados do Estado. O que era necessário era criar um corpo próprio de advogados do Estado, submetido a estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos advogados com a exclusiva função de exercer o patrocínio do Estado, substituindo tanto o Ministério Público nas ações que são propostas contra o Estado, como os licenciados com funções de apoio jurídico, nas ações que são propostas contra Ministérios” (MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2016, Almedina, 2ª Edição, p. 210).

Analisando criticamente essa solução proposta por Mário Aroso de Almeida, acredito que, apesar de ser bastante boa e até mesmo lógica, em termos funcionais, especialmente com a criação, de no meu entender de uma nova magistratura, exclusiva para advogados que representariam apenas as entidades públicas, ela não seria viável, teria especialmente muito custos, tantos financeiros como políticos.

Diante disso, é incoerente que enquanto parte na ação, especificamente enquanto parte ativa na ação popular, sendo aquele que intenta a ação contra a pessoa coletiva pública Estado, também ser o Ministério Público que irá defendê-lo. Isso originaria uma desigualdade processual.

É, por isso, que sendo autor da ação popular, o Ministério Público deverá abdicar de seu dever de “defender o Estado” nos termos previstos na Constituição e no ETAF, cabendo a um dos outros diversos sujeitos do artigo 11º do CPTA realizar o patrocínio judiciário e a representação do Estado, pois sendo a mesma entidade a autora e a representante do réu, estaríamos perante uma incongruência processual sem precedentes, causando imensa injustiça e, inclusive, proporcionando uma ilegalidade processual, uma vez que o Ministério Público se constituiu como parte, tendo legitimidade ativa na relação material controvertida em causa.   

Portanto, o Ministério Público, é uma figura central na jurisdição administrativa, diante dos diversos papeis que lhe é possível desempenhar consoante o caso concreto, e que possui diversas particularidades, uma vez que poderá agir com posições distintas: propondo a ação pública, sendo o autor, substituindo o particular nas ações em que houve desistência ou qualquer outra causa que impossibilite o reconhecimento de mérito da causa, através da manutenção do particular como autor,  agindo como auxiliar no processo, auxiliando o tribunal na fase da instrução e por último, sendo o representante do réu, este o Estado, como pessoa coletiva pública.