A definição de norma no Contencioso Administrativo: Vítor Lopes Batista

 Costuma-se distinguir uma norma/lei/regulamento de um ato/fato/ação ao designar a primeira de geral e abstrata e o segundo de individual e concreto. O CPTA distingue a impugnação dos atos administrativos (50º CPTA) e a impugnação das normas administrativas (72º/1 CPTA).

No artigo 51º o CPTA define os atos impugnáveis conforme a famosa distinção, o mesmo se consegue retirar do 148º do CPA. Tanto em termos textuais como na doutrina, a distinção no procedimento e processo não é tão relevante.  As divergências mais relevantes ocorrem na prática do procedimento e processo, especialmente aquando da propositura da ação pelo particular; onde os famosos problemas de infância da Administração ainda se manifestam. Com o progredir das garantias dos particulares face à administração, seja no processo, seja no procedimento, o âmbito dos artigos alarga-se e os conceitos deixam de ser tão distintos conforme a área em discussão, de modo a melhor controlar a legalidade da conduta administrativa nos tribunais (ou antes) e proteger os particulares.

No 72º do CPTA, ao contrário, não temos uma definição de norma administrativa. Cabe usar o conceito que encontramos no CPA de regulamento? Tal a grande questão deste post, procurando definir o que são as “normas” que podemos impugnar no processo administrativo.

O CPA define o regulamento administrativo no 135º como um ato jurídico que em si contém uma norma jurídica geral e abstrata. É de estranhar que o CPA especifica que estas estas normas são gerais e abstratas, o que é redundante, porque uma norma, à partida, é suposto aplicar-se a uma pluralidade de situações e sujeitos, em configurações diversas. Também estranhamos que há aqui uma falta de harmonia com o CPTA, porque o CPA não definiu a norma administrativa em si; define um ato, que em si contém uma norma.

Se o CPA define regulamento como sendo um ato, e são nos regulamentos administrativos que encontramos as normas administrativas, voltamos ao problema da falta de definição da norma administrativa. Este problema é sanado antes de se recorrer à doutrina. Tanto o CPTA como o CPA, nos artigos referidos, apontam para a ideia de que a norma, embora inclusa num ato, pode ser por si só nula, anulável, impugnável, etc.

Note-se como o 72º/1 do CPTA refere “ao abrigo de disposições de direito administrativo” o que nos indicia que estas normas deverão estar inclusas num ato administrativo, aproximando-se da ideia do regulamento administrativo do 135º do CPA. Também se refere “por vícios próprios”, o que indicia a autonomia do conceito de norma administrativa No CPA também podemos distinguir a invalidade do procedimento do regulamento da invalidade do ato em si, ou da norma do regulamento em si.

O que distingue o regulamento dos diversos atos é, para o Professor Mário Aroso de Almeida (na obra “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 5.ª edição, pp. 173-182), o facto de ser uma fonte de direito. Logo, ao contrário dum ato que só tem aplicação para um número determinado e diferenciado de sujeitos (previstos na emissão do ato) e a situação em concreto, o regulamento não diferencia em concreto todos os sujeitos a quem se aplica, nem a situação concreta.

Passando a integrar a ordem jurídica, a Administração Pública no geral vincula-se a aplicar o mesmo; a amplitude dum regulamento é comparável ao da lei, e quiçá possa afetar ainda mais particulares que uma lei, daí que a sua impugnação seja de extrema importância para a defesa dos direitos dos particulares.

O problema surge, claro, quando um ato identifica os sujeitos e a situação de forma tão abrangente que mais parece uma norma, ou pelo contrário um regulamento tem uma previsão tão restrita que só se aplica a um grupo reduzido de indivíduos e situações. De acordo com o professor Mário Aroso de Almeida (obra supra referida), numa primeira aceção do conceito, os destinatários das normas não são individualizados e vamos recorrer a conceitos e categorias universais para os encontrar em cada situação concreta. Num outro entendimento que o professor em parte concorda, além de não se individualizarem, não se conseguem determinar só recorrendo à norma.

Quanto à falta de determinabilidade concreta, um ato jurídico também pode ser geral. Quanto à primeira aceção, a generalidade não basta para se reconhecer uma norma, falta a abstração, que se traduz na produção de mais que um efeito jurídico, que pode ocorrer em várias situações pelo tempo.

Os comandos que são gerais e concretos, ou individuais e abstratos, os “comandos híbridos”, podem ser assimilados tanto nos atos como nos regulamentos administrativos, por analogia. Por razões de ordem processual, faz mais sentido e é mais útil ao particular, de acordo com o Professor Mário Aroso de Almeida, considerarem-se atos, de modo a dar aos interessados mais oportunidades de impugnarem os mesmos. Esta doutrina, de uma perspetiva, parece ser mais útil para os particulares, mas como veremos quanto aos efeitos da impugnação de uma norma, classificar um ato de norma pode ser mais complicado para o autor, mas se bem sucedido, é mais útil para uma pluralidade de sujeitos que teriam de ser autores se quisessem impugnar eles mesmos o ato hibrido, ou em coligação.

Isto é relevantíssimo no processo contencioso porque, sendo uma norma administrativa impugnada (e o tribunal acaba por declarar a mesma ilegal), nos termos do 76º do CPTA, o que começou como um caso de um só particular que quis declarar a nulidade de uma norma, acabou agora por determinar que todos os futuros particulares que seriam afetados pela mesma já não o serão.

Ao contrário, quando um ato é impugnado, todos os efeitos de atos administrativos semelhantes, noutras situações, continuam salvaguardados, e nada impede a administração de praticar um ato semelhante, com outros particulares e noutras situações semelhantes, com o mesmo conteúdo. Nesse caso, cada particular terá ele mesmo de impugnar o ato para a sua situação concreta.

Ou seja, tanto do ponto de vista da economia processual como do ponto de vista das garantias dos particulares, é mais útil tentar argumentar que o que se está a impugnar é uma norma. Por esta razão somos tendentes discordar com o professor Mário Aroso de Almeida. Recorremos a uma lógica semelhante. Para resolver um problema processual, vamos tentar ajudar os particulares que há muito têm sido afetados negativamente pelas lacunas do processo administrativo (sem falar dos casos em que não há lacunas e a norma em si é favorável à Administração). No entanto, temos uma perspetiva mais abrangente quanto ao que se deve considerar “o interesse do particular”, procurando ajudar o máximo particulares possíveis com o mínimo de sentenças possíveis.

De acordo com o professor, há uma doutrina recente, que não concordamos, que resolve o dilema dos comandos híbridos ao equipararmos aos atos quando os destinatários são determinados ou determináveis. Por outro lado, equiparamos aos regulamentos quando os destinatários não o são.

Quanto a esta doutrina, temos de concordar com o professor Mário Aroso de Almeida, em grande parte porque está-se a tentar fazer distinguir os conceitos com base na determinabilidade, quando já ficou esclarecido que a distinção entre as normas e os atos vai além da determinabilidade. Por outro lado, como refere o professor na obra referida, a abstração é que vai determinar os traços essenciais dos regulamentos. Para o professor, um “comando híbrido” geral e concreto é um ato; e o inverso será um regulamento.

Para o professor Vasco Pereira da Silva, o que caracteriza a norma administrativa, para efeitos do processo administrativo, é ou a generalidade, ou a abstração, ou as duas. Ou seja, se o comando for somente abstrato ou somente geral, conta como norma administrativa e pode ser impugnada em sede de impugnação de normas. É uma opinião semelhante à nossa formulada supra, embora por razões diferentes, prendendo-se mais com, na opinião do professor regente, só os atos terem de simultaneamente ser individuais e concretos; ou seja, por exclusão, tudo o resto será uma norma.

Temos de excluir da definição de norma administrativa, claro, os atos em sentido material que estão contidos nos diplomas legislativos e regulamentares. Notemos a diferença de raciocínio entre os professores Vasco Pereira da Silva e Mário Aroso de Almeida, na classificação dos atos:

Para o professor Vasco Pereira da Silva, só quando é individual e concreto é que será ato, o resto serão normas, logo, os comandos híbridos são normas; a exigência maior refere-se aos atos. O argumento prende-se com as exigências teóricas da definição do conceito, não tanto uma questão prática.

Para o professor Mário Aroso de Almeida, só quando é geral e abstrato é que será norma, o resto serão atos, logo, os comandos híbridos são atos; a exigência maior refere-se às normas. O argumento prende-se com a utilidade para o autor no processo, não tanto uma questão puramente teórica.

Estabelecendo agora uma visão mais concreta do que é uma norma administrativa, vamos focar mais no seu papel no processo administrativo. Com a proliferação das normas administrativas há uma maior necessidade de as controlar e dos particulares poderem recorrer aos meios judiciais para se protegerem dos abusos destas.

Desde a revisão constitucional de 1997 que encontramos no 268º/5 da CRP o direito de se impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos u interesses legalmente protegidos.

Também já não se exige, como se exigia no antigo Código do Processo Administrativo, no seu artigo 73º/1, que a aplicação da norma seja recusada em 3 casos concretos pelos tribunais para se fundamentar a sua ilegalidade. Tal e qual refere o professor Vasco Pereira da Silva, não faz sentido, verificada uma vez a ilegalidade da norma, que esta necessite de ser declarada ilegal mais 2 vezes.

Vítor Lopes Batista, nº.: 61045