Comentário de Jurisprudência: Soraia Margarida da Costa Gomes

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, nº 0862/11  de 09-05-2012 está errado.

O presente acórdão, que tem por requerente o Ministério Público, tem por objeto a determinação da competência jurisdicional para a apreciação de litígios relativos à Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado decorrentes de um processo executivo fiscal.

Quanto a matéria fática, refira-se apenas que os autores da ação pretendem responsabilizar o Estado, e em particular o Ministério das Finanças, pelos danos, patrimoniais e não patrimoniais, decorrentes de uma ação de venda já anulada anteriormente, num tribunal tributário, com fundamento em conduta ilegal da Administração Fiscal.

A questão que se levantou, antes mesmo de aferir se o Estado poderia ser responsabilizado, e como bem decorre do artigo 13º do CPTA, foi em relação à competência do Tribunal Administrativo e Fiscal, na secção do contencioso administrativo, que, quando entrou em contacto com o processo, declarou-se incompetente em razão da matéria, pelo que este foi remetido para o Tribunal Tributário de Braga. Por sua vez, esta instância declarou também a sua incompetência em razão da matéria. Assim, o presente acórdão corresponde à decisão do STA sobre quem tem, afinal, no presente caso, competência para conhecer da causa.

A conclusão vertida na presente decisão do STA foi no sentido de considerar que o tribunal competente para conhecer da questão é o Tribunal Administrativo e Fiscal (na sua jurisdição administrativa) apoiando-se em, essencialmente, três argumentos:

1- Enquanto aos Tribunais Administrativos e Fiscais o legislador atribuiu uma competência genérica (44/1º ETAF), a mesma não foi atribuída aos tribunais tributários, na medida em que o legislador enumerou exaustivamente as suas competências (49º ETAF). Portanto, entende o STA que, como não se encontra uma referência à responsabilidade civil no mencionado artigo 49º, e não havendo uma outra lei específica para fazer incluir estas ações na “jurisdição tributária” (49, nº1, f), só se pode concluir que não integra a competência dos tribunais tributários;

2- O pedido a apreciar incide sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, pelo que se convoca a apreciação e análise dos pressupostos gerais deste instituto, e não uma interpretação de normas fiscais propriamente ditas, pelo que não releva o facto de o ilícito advir de uma relação fiscal;

3- Sendo a responsabilidade, em última análise, imputada à Função Administrativa como um todo, ainda que provinda de uma relação fiscal, então seria competente a jurisdição administrativa (em oposição à jurisdição tributária); de acordo com o artigo 37º c) do ETAF, o tribunal entende que o legislador quis excluir da competência tributária o conhecimento de causas de Responsabilidade Civil Extracontratual, remetendo-as, em bloco, para a secção administrativa.

Exposto o núcleo essencial da argumentação do STA, penso, porém, que a razão esteja no que foi previamente defendido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal, no qual o processo foi desde logo instaurado, contudo rejeitado, com o fundamento de que o tribunal competente era a secção tributária do TAF. Como é possível entender pela existência de quatro votos de vencido no presente acórdão, fica claro que o traçar das fronteiras da atividade jurisdicional dos tribunais tributários é discutível, em muito pela falta de clareza por parte do legislador nesta matéria. Por conseguinte, não obstante encontrarmos vasta jurisprudência do Tribunal de Conflitos e do STA defendendo que a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado por danos decorrentes da prática de atos tributários ou administrativos compete aos TAF, a verdade é que existem argumentos relevantes para admitir o contrário, sendo sobre estes que irá incidir o presente comentário.  

Uma das grandes questões que importa, desde logo, abordar reside na delimitação do alcance da expressão “matéria fiscal/ tributária”. De acordo com o artigo 2/1º da LGT, e apesar da dificuldade de concretização deste conceito, entende-se, em regra, que é fiscal a relação jurídica estabelecida entre o sujeito passivo e a entidade pública (ou outra entidade com poderes públicos), sendo que esta relação não abrange somente a cobrança e liquidação de tributos, como também outros aspetos correlacionados, como decorre do artigo 30º da LGT, dentre os quais se encontra, sem dúvida, a responsabilidade das entidades públicas proveniente de condutas ilegais das mesmas, como é o caso do presente acórdão.

No próprio Código de Procedimento e Processo Tributário, no seu artigo 97º nº1 p), se faz uma referência a “atos administrativos em matéria tributária” deixando, para o intérprete, uma clara distinção: ainda que as questões fiscais decorram do conceito amplo de atos administrativos como uma das formas de  manifestação da vontade da Administração Pública, a verdade é que podemos considerar que a administração pode atuar tanto em matéria administrativa, propriamente dita, como em matéria tributária. O mesmo argumento é sustentado pela letra do artigo 49º, nº1, a) iv), e alínea c) do ETAF: o legislador indica, de forma evidente, a existência de atos administrativos em matéria fiscal. Veja-se, ainda, o tão aclamado artigo 44º nº1 ETAF para dar competência genérica aos tribunais administrativos, inclusive das questões de responsabilidade, que o mesmo, na letra da sua lei, determina que esta competência genérica incide sobre matéria administrativa.

Ficando claro que existe uma diferenciação entre o que pode ser considerado matéria fiscal e matéria administrativa (em sentido estrito), acresce complementar esta premissa com outra distinção, feita no ETAF, no sentido em que o legislador, de forma expressa, fez uma divisão das competências dentro da jurisdição administrativa (numa perspetiva ampla) repartindo tais competências pelas secções administrativas e secções fiscais.

A distinção entre matéria fiscal e matéria administrativa é relevante, porque nos leva a concluir, sem grande espaços para dúvidas, e tendo em conta o raciocínio exposto acima, que há intenção do legislador em não fazer pender tudo o que é relativo a litígios administrativos, em sentido amplo, para a secção administrativa, pelo contrário, faz uma divisão das matérias que serão conhecidas pelas diferentes subjurisdições.

Por conseguinte, ainda que o STA tenha afirmado, e com certa razão, que o legislador não atribui, de forma expressa, competência à secção tributária para conhecer de ações de responsabilidade geradas no seu âmbito, a verdade é que há que considerar, por exemplo, o artigo 49º-A ETAF, relativo à competência dos juízos tributários especializados, especificamente a alínea b) do seu  nº1, que atribui competência à secção tributária nos casos relativos a litígios que emergem de execuções fiscais- ora, nada mais é do que o caso em apreço se trata: o litígio nasce, exatamente, da execução fiscal, pois, por ter sido feita ilegalmente, gerou responsabilidade. Assim, ainda que não haja este desdobramento do juízo especializado, resta fazer cair a competência a um “juiz comum” do tribunal tributário, e não para os tribunais administrativos.

Até se poderia argumentar, indo mais além, que, não havendo o fundamento na ilegalidade da conduta durante o processo de venda fiscal, não haveria responsabilidade por danos, como configurada pelo autor nos autos, pois, na falta do litígio fiscal, perder-se-ia o nexo de causalidade, necessário para imputação de danos, pelo que a facilidade com que o STA desconsiderou este vínculo com a relação fiscal de modo a furtar-se à aplicação das normas fiscais (afirmando que estaria apenas diante da mera aplicação de normas gerais do instituto da responsabilidade) não poderá proceder. Sendo verdade que, no caso em apreço, o pedido não era relativo à ilegalidade da venda, de forma direta, não menos verdade será o facto de que a Responsabilidade Extracontratual do Estado não se desvincularia do seu facto constitutivo, que é a própria venda contrária à lei em sede de processo executivo fiscal. Por conseguinte, embora, efetivamente, estejam em causa regras gerais de responsabilidade civil, a verdade é que ainda se convocam regras fiscais para efetivar a responsabilidade.

Assim, o que se conclui é que, ainda que fosse uma questão de determinar a Responsabilidade Extracontratual do Estado, e ainda que não conste expressamente da lei esta competência para os Tribunais Tributários, os argumentos apresentados afiguram-se válidos para determinar que estava em causa uma relação jurídico-tributária, da qual nasceu a responsabilidade, e, portanto, não podendo desta se desvincular, a competência para conhecer da causa deveria ser do Tribunal Tributário.

Ainda de outra forma: o conteúdo do conceito de “litígio emergente de relações jurídicas fiscais” engloba não apenas as questões tributárias propriamente ditas (como são exemplos as alíneas i) e ii) da alínea a), nº1, artigo 49º ETAF), como também as questões que com elas estão relacionadas, sendo que, necessariamente, se deve incluir a responsabilidade que decorre de uma questão tributária.

Retomando a distinção acima referida acerca da existência de diferenciação entre matérias administrativas e matérias fiscais/tributária. Sendo claro que a ação de responsabilidade por danos provocados por um processo executivo fiscal deve ser da competência dos Tribunais Administrativos (lato sensu), em virtude do artigo 212/3º da CRP, replicado no artigo 1º do ETAF, é claro também, numa rápida leitura do ETAF, que a jurisdição administrativa e fiscal “não integra uma única e singular jurisdição, mas duas jurisdições autónomas ou duas subjurisdições: a jurisdição administrativa e a jurisdição fiscal”, pelo que é defensável, ainda que o STA tenha seguido uma interpretação igualmente viável, que a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e outras entidades públicas em virtude de condutas ilegais da Administração Fiscal esteja submetida aos Tribunais Tributários, devendo seguir esta dualidade que o legislador pretendeu. Desta feita, caberia aos TAF ponderar a responsabilidade quando esta emerge de danos provocados por relações jurídicas administrativas, e caberia aos TT a responsabilidade emergente de relações jurídicas tributárias. Assim, é razoável defender uma repartição dos litígios de responsabilidade civil em virtude de estes decorrerem ou de relações administrativas ou de relações fiscais/tributárias. Para mais, tendo em conta as razões que levam à exigência da CRP quanto a duas subjurisdições (212/3º- fiscal e administrativa), não seria “conforme a esse imperativo constitucional atribuir competência para o julgamento destas ações apenas à subjurisdição administrativa” (Dulce Neto, em voto de vencido).

Toda esta questão se coloca na medida em o legislador não deixou claro, pela letra da lei, esta divisão dentro das duas subjurisdições, o que, no entanto, e como se pode verificar na vida prática da jurisdição tributária, não impediu que o contencioso tributário conhecesse estas causas, não esperando que o legislador tomasse uma posição inequívoca na lei (Jorge Lopes de Sousa, em “Os ínvios e tortuosos caminhos da reforma do contencioso tributário).

Conclui-se, por fim, acompanhando a argumentação do TAF de Braga, que estando perante uma relação jurídica claramente tributária (como já defendido acima, ao afirmar que este conceito envolve, também, os litígios conexos, como é o caso da responsabilidade por danos), então a competência para conhecer da causa deve ser da secção tributária, e não administrativa. Assim, este litígio deve ser conhecido pela jurisdição tributária, que tem competência para dirimir conflitos de responsabilidade que emergem de factos ilícitos praticados em sede de procedimentos tributários. Assumindo o litígio uma feição tributária, então compete a sua resolução ao Tribunal Tributário, e não ao Tribunal Administrativo.

Soraia Gomes, nº 61429