O Acórdão do Tribunal de Conflitos de 08.11.2018 está errado.
O referido acórdão versa sobre um litígio que visa reconhecer: o incumprimento de um contrato de “convénio” que foi celebrado entre particulares, um casal (os autores) e uma Autarquia Local, no caso, a Câmara Municipal de Ribeira de Pena (o réu); e a atribuição de uma indemnização a título de danos patrimoniais e não patrimoniais. Os autores alegam que celebraram um contrato no qual cediam uma área de 135 m² a desanexar ao seu prédio rústico sendo que, em contrapartida, lhes fossem cedidos dois lotes de terreno com a área de 750 m², obrigação que nunca chegou a ser cumprida.
Nestes termos a ação foi proposta no tribunal comum da Comarca de Vila Real, que se declarou incompetente em razão da matéria em favor dos tribunais administrativos, visto considerarem que estaria por base uma relação jurídica administrativa. Uma vez remetido o processo para o suposto tribunal competente (cfr. art.14º/ nº1, do CPTA), o Tribunal Administrativo e Fiscal de (TAF) de Mirandela, também este se declarou incompetente defendendo que estava em causa um contrato de permuta que se rege pelas normas da compra e venda previstas no Código Civil e por isso excluído do âmbito objetivo do CCP por força do disposto no art.º 4.º, nº 2 al. c), absolvendo o réu da instância.
Posto isto, é de concluir que a questão jurídica central a que o tribunal de conflitos foi chamado a intervir, teve por objeto dirimir a existência de um conflito negativo de jurisdição, ou seja, dois tribunais de ordens jurisdicionais diferentes declaram-se definitivamente incompetentes, uma vez que as suas decisões transitaram em julgado, para conhecer da mesma questão controvertida (como determina o conteúdo normativo do art.109º/2 CPC). Importa salientar que o conhecimento da questão de competência é sempre oficioso e deve ser averiguado no início de cada processo.
A competência em razão da jurisdição é, em bom rigor, como refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, uma questão de competência em razão da matéria atendendo a que se distribui competências entre tribunais de acordo com um critério de especialização em função do carácter do litígio em questão. Note-se que se fala num conflito de jurisdição quando envolve tribunais de espécies diferentes (que é o nosso caso), e será um conflito de competência quando se confronte tribunais do mesmo âmbito de jurisdição. A competência do tribunal é um pressuposto processual fundamental para o julgamento da causa, e por isso afigura-se essencial delimitar o âmbito de cada jurisdição.
Os tribunais judicias, como resulta do disposto no art.º 211.º, n.º 1 da CRP e 64.º do CPC, são dotados de uma competência generalizada sendo por isso subsidiários, no caso de a matéria não recair noutra jurisdição especializada. Já os tribunais administrativos têm uma competência especialmente atribuída, conforme estalecido no art.º 4º do ETAF, na medida em que a sua delimitação é essencialmente feita pelo conceito de relação jurídica administrativa. Este conceito consubstancia uma verdadeira cláusula geral, constitucionalmente consagrada no art.º 212.º, n.º 3 da CRP, na medida em que é de difícil densificação conseguindo apenas traçar alguns pontos de orientação que a indiquem, como por exemplo: um dos sujeitos ser uma entidade pública ou uma entidade que atue com vista ao interesse público, ou que o direito que regule essa relação seja o direito administrativo, ou a prática de atos que possam ser considerados materialmente administrativos.
O tribunal de conflitos foi então aferir, como é de sua competência, por via do art.110º/nº 1 do CPC, e art.º 3.º alínea a), da Lei n.º 91/2019, que remete para o art.9º/nº1, deste mesmo ato legislativo, qual dos tribunais seria competente para conhecer da ação, se os administrativos ou os comuns, acabando por decidir a favor dos primeiros.
Conforme já aludido, o âmbito da jurisdição administrativa encontra-se delimitado pelo art.º 4.º do ETAF, que deve ser interpretado com referência ao conceito de relação jurídica administrativa. Com base nestas diretrizes o argumento chave usado pelo tribunal para suportar a sua posição foi o seguinte: qualificou o contrato de “convénio” como um contrato administrativo e por isso subsumível à jurisdição administrativa por via do art.º 4.º, nº 1 al. e) do ETAF.
O CPA no art.º 200.º, nº 2 refere que os contratos administrativos são os classificados como tal no CCP, remetendo-nos para a aplicação do art.º 280º, nº 1 al. a) uma vez que o tribunal alude ao tipo de contrato administrativo que só o é por qualificação das partes, ou seja, é um contrato administrativo atípico que poderia ser de direito privado, mas porque é permitido às partes, desde que uma delas seja contraente público, qualificarem-no como administrativo então é lhe concedido tal condição.
É certo que, aparentemente, as partes, no caso sub judice, ao submeterem, subsidiariamente o contrato às “leis e regulamentos administrativos” pode sugerir que tinham por escopo a sua submissão ao direito público, mas importa notar que isso não implica que o qualificaram como administrativo ou que materialmente tal qualificação esteja correta.
Para qualificar corretamente o contrato em questão é importante ter em conta todos os elementos característicos que o compõem e a que ramo de direito efetivamente reporta o seu conteúdo. Este “convénio” formalizava a cedência da propriedade de uma parcela do território dos autores, em contrapartida da cedência, por parte da autarquia de dois lotes de terreno.
Sublinha-se que, do ponto de vista do direito civil, podemos qualificar tal contrato como uma permuta uma vez que haveria uma transferência recíproca da propriedade de bens imóveis, surgindo uma obrigação de entrega mútua para a perfeição do negócio.
Atento o conteúdo da cláusula contratual (art.º 4.º do contrato), verifica-se que as partes acordaram como regime subsidiário, especificamente, a Lei e Regulamentos administrativos de cariz urbanístico em vigor no Concelho de Ribeira de Pena que prevejam situações análogas, nada sugerindo que o alcance pretendido seria qualificar o contrato como administrativo. Ademais, a questão controvertida resulta do incumprimento de uma obrigação (típico do direito civil) que, naturalmente, não é solucionada subsidiariamente pela aplicação das Leis e Regulamentes de cariz administrativo urbanístico, nem dos princípios do direito administrativo, sendo efetivamente necessária para a sua resolução a aplicação das disposições da lei civil.
Assim, é de concluir que a vontade das partes não seria qualificar o contrato como administrativo, sendo esta a nossa convicção, reiterada pelo facto de a propositura inicial da ação ter sido nos tribunais comuns, ou seja o autor na petição inicial não invocou a existência de qualquer vínculo ao direito público, e que salvo melhor opinião, terá considerado que era aplicável a parte final da cláusula inserta no n.º 1 do artigo 4.º do contrato (disposições da lei civil).
O que sufragamos na integra.
Acrescenta-se que, a relação jurídica em apreço caracteriza-se pela existência de uma igualdade entre as partes (que é característica típica do direito civil) na negociação e conclusão do negócio jurídico, ou seja, a Autarquia não está a atuar usando as suas vestes de autoridade pública, investida de ius imperium, uma vez que a relação jurídica é prosseguida por um meio de direito privado - que é a permuta. Diferente seria, caso a Autarquia optasse por um meio específico de direito público, que, eventualmente, poderia ser mais eficiente e adequado para a prossecução do interesse público, nomeadamente através de um ato de expropriação do terreno.
É certo que a competência do tribunal se afere em função de como o autor estruturou a sua pretensão em juízo, e a causa de pedir do processo parece efetivamente pressupor apenas o cumprimento do contrato à contraparte, independentemente de ela se tratar de uma autarquia local, isto é o autor não faz depender a sua causa de pedir nas características públicas que possam estar circunscritas ao caso por inerência da entidade contratante, querendo só defender a sua pretensão de cumprimento do contrato celebrado. Já concluímos que o contrato, não obstante ter como subsidiariamente aplicáveis as já aludidas leis e regulamentos administrativos, não teve como intenção ficar qualificado como contrato administrativo e subsequentemente às demais normas administrativas, mas apenas às especificamente citadas.
É ainda de ressalvar que este contrato de permuta está excluído da aplicação do CCP, atendendo ao disposto no art.º 4. º, n.º 2 al. c), o que vem reforçar ainda mais a nossa posição, de que o meio utilizado deve ser regido pelo direito privado e não pelo direito público (sendo o que se retira teleologicamente da norma).
Em suma, não estando o contrato de permuta no âmbito de aplicação do CCP, e não se descortinando que as partes tiveram como intenção inequívoca e expressa de qualificar o contrato como administrativo, não podemos, de forma alguma, subsumir o caso à norma geral e abstrata contida no art. 4.º, n.º 1 al e) do ETAF, pelo que a questão controvertida só poderia recair no âmbito de jurisdição dos tribunais judicias comuns sendo então de deduzir que a, posição tomada pelo Tribunal de Conflitos não foi a melhor para o caso em concreto.
Raquel Oliveira Pereira,60843
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