O
Acórdão do STA, Nº 0862/11, de
09.05.2012 está errado.
Conforme
nos é indicado no acórdão mencionado, encontramo-nos perante uma ação
administrativa comum, sob a forma ordinária, instaurada contra o Estado
Português e o Ministério das Finanças, por forma a efetivar uma
responsabilidade civil extracontratual emergente de facto ilícito praticado num
processo judicial de execução fiscal, referente a danos sofridos pelo Autor em
consequência da venda de um veículo automóvel realizada nesse processo
executivo.
Em
primeiro lugar, cumpriria sempre analisar a que jurisdição a matéria em causa
competiria. De acordo com o artigo 4.º ETAF, a competência seria sempre dos Tribunais
Administrativos e Fiscais, e nunca dos tribunais judiciais. A questão prende-se,
em seguida, com um processo de realização de distinção dentro dos próprios TAF,
de modo a que se apure e determine qual a secção correta a apreciar a questão
em causa: a secção administrativa ou a secção fiscal.
Assim,
a principal questão do presente processo em análise consiste justamente em
saber se são competentes os tribunais administrativos ou os tribunais tributários
para o conhecimento da ação de responsabilidade civil extracontratual do
Estado, intentada com base num ato de venda de um veículo automóvel, praticado
pela Administração Tributária, já declarado ilegal pelo tribunal competente. De
mencionar que esta venda, que foi realizada com a preterição de formalidades
essenciais, originou um resultado que deu origem ao pedido de indemnização em
sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado, sendo esta a causa de
pedir.
Em
termos de competência em razão da matéria, estabelecendo-se que a ação deve ser
proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, como já se clarificou, exige-se
que se esclareça se a ação será proposta perante os Tribunais Administrativos
ou perante os Tribunais Tributários.
De
realçar que não existem tribunais administrativos de competência especializada,
pelo que no seio dos Tribunais Administrativos não existem, por isso, regras de
distribuição de competência em razão da especialização material dos tribunais.
De
facto, o que efetivamente existe é uma contraposição entre tribunais
administrativos e fiscais. Assim, quase todos os tribunais da jurisdição
administrativa são tribunais administrativos e fiscais, tendo cada um uma
secção administrativa e uma secção tributária/fiscal. Existem, assim, apenas
regras de distribuição da competência em razão da matéria, assentes no critério
de diferenciação entre as matérias de Direito Administrativo e as matérias de
Direito Fiscal.
Nesta senda, é importante mencionar que em sede de incompetência em
razão da matéria e resolução de conflitos, deve aplicar-se o disposto no artigo 14.º do CPTA. Para
a resolução destes conflitos, compete
ao plenário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos recursos
para uniformização de jurisprudência;
quando exista contradição entre acórdãos de ambas as Secções do Supremo
Tribunal Administrativo, artigo 29.º do ETAF. Segue-se a tramitação prevista nos artigos 109.º e seguintes
do CPC, com as adaptações que resultam dos artigos 135.º e seguintes
do CPTA.
Ora,
no seguimento da existência de regras de distribuição da competência em razão
da matéria, assentes no critério de diferenciação entre matérias de Direito
Administrativo e as matérias de Direito Fiscal, foi a revisão de 2015
importante, ao imprimir ao artigo 44.º do ETAF uma nova precisão: de acordo com
este novo entendimento, os Tribunais Administrativos só são competentes para
julgar os processos em matéria administrativa, com exclusão dos que têm por
objeto litígios emergentes de relações jurídicas tributárias ou fiscais.
Tal ponto,
leva-nos a um dos argumentos apreciados pelo STA, ainda que este tenha sido
desconsiderado. Vem o tribunal superior argumentar que, embora a venda do
automóvel tenha sido efetuada numa execução de âmbito fiscal ( e indicando tal
que no cerne do processo se encontra uma relação jurídica tributária), não se
encontra em causa uma violação exclusiva de normas fiscais. Inclusive, a
decisão de anulação de venda baseia-se apenas na violação de normas do CPC, e
não dos normativos legais tributários. Logo, decide o tribunal, o argumento da existência
de uma relação jurídico-tributária não é decisivo para que se possa tomar uma
decisão. Ou seja, por não se considerar, expressa e inequivocamente, o litígio
em causa como emergente de uma relação jurídico-tributária, então não é
possível excluir-se a matéria, desde logo, da competência dos tribunais
administrativos. De igual modo, avançou o tribunal não ser possível
pronunciar-se pela competência dos tribunais fiscais por não se encontrar
incluída, na enumeração exaustiva de competências desta secção, a matéria em
causa. Opinião fundamentada em decisões jurisprudenciais anteriores e formulações
doutrinárias. Contrariamente, realça o Supremo, poder-se-ia considerar atribuir
a competência aos tribunais tributários em função de um certo grau de
especialização das secções. Contudo, após efetuar análises comparativas com
outros institutos à luz do princípio da especialidade, nomeadamente no tocante à
ação de regresso, conclui o tribunal que nada aponta para a atribuição de
competência aos tribunais tributários. Desde logo por, à luz do princípio da especialidade,
a ação de regresso dever ser da competência da secção fiscal, e, na realidade,
não o ser. Daí decorre o argumento de que, mesmo que se encontre na origem da
ação uma relação jurídico-fiscal, serão os tribunais administrativos os
competentes.
Conclui
o Supremo Tribunal Administrativo que, não existindo neste caso em concreto,
nenhuma questão fiscal a dirimir ou que implique a interpretação e aplicação de
normas fiscais, impondo-se apenas aplicar as normas relativas à
responsabilidade civil extracontratual do Estado, entende-se que a competência
para conhecer do mérito da ação deverá ser a secção do contencioso
administrativo.
Salvo
melhor opinião, não se concorda, na presente análise, com a decisão do STA.
Aponta-se,
como argumentos principais, o exposto em seguida. Primeiramente, e na senda do
exposto pelo prof. Casalta Nabais, a jurisdição administrativa e fiscal não
integra uma única e singular jurisdição, mas duas jurisdições autónomas ou duas
sub-jurisdições: a jurisdição administrativa e a jurisdição fiscal. Ora, embora
não haja uma indicação normativa de quais os litígios relativos a responsabilidade
civil extracontratual que cabem a cada uma das secções, deve considerar-se, com
base no art.212.º/3 CRP e no art.1.º ETAF, que deve ser cometida à jurisdição
fiscal o julgamento das ações que tenham por objeto a responsabilidade por
danos emergentes de relações jurídicas fiscais, isto é, do exercício da função
tributária, aplicando-se o mesmo raciocínio ao caso da secção administrativa.
Neste pensamento, não se considera como obstante à atribuição de competência à
secção tributária o facto de o contencioso tributário não prever as ações
comuns para apreciar pedidos emergentes de relações jurídicas fiscais.
Ademais,
argumenta-se, pertencerá à jurisdição fiscal a competência para dirimir
questões de responsabilidade por danos decorrentes de toda a atividade administrativa
materialmente tributária, exercida pelas entidades públicas legalmente
incumbidas da liquidação e cobrança de tributos.
O que significa aceitar,
no contencioso tributário, ações administrativas comuns para efetivação da responsabilidade civil emergente de factos ilícitos praticados em procedimentos tributários comuns, de liquidação e de cobrança de tributos, e em procedimentos tributários especiais, como os procedimentos de inspeção tributária, entre outros.
Ora,
na presente ação, a responsabilidade e danos invocados decorrem da atividade
exercida por órgão da administração tributária no âmbito de um processo de
execução fiscal, que tem, expressamente, natureza judicial ( art.103.º/1 LGT), sem
prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos atos que
não tenham natureza jurisdicional e aos quais compete instaurar
os processos de execução fiscal e realizar os atos a este respeitantes (artigo
10.º/1/f) CPPT.
Assim, reserva-se aos tribunais tributários a apreciação e decisão
sobre as matérias relativas aos atos praticados pelos órgãos da execução fiscal
[art.151.º/1 CPPT]. Considerando-se, então, um processo judicial, onde a
competência dos órgãos de administração tributária emana de uma competência
funcional e puramente administrativa que a lei lhe confere para intervir no
processo judicial como órgão auxiliar. Encontra-se, assim, a praticar atos
materialmente administrativos no âmbito de um processo judicial.
Ora,
de acordo com o art.49.º ETAF, quis-se atribuir competência aos tribunais
tributários para apreciar e julgar atos que constituam atos administrativos
relativos a questões fiscais. Tal, é o que ocorre no presente caso em análise.
Pelo que, atendendo às razões de especialização, não seria conforme à lei
atribuir competência à jurisdição administrativa.
Ademais,
se existe competência dos tribunais tributários para a ação de responsabilidade
civil por danos causados por atos administrativos praticados no âmbito do
processo executivo por estar em causa uma relação jurídica fiscal, não seria
razoável, nem coerente, negar também a competência para a ação de
responsabilidade civil por danos causados pelos demais atos praticados pelo
mesmo órgão da administração tributária no âmbito do processo executivo, desde
logo por estes atos consistirem na aplicação de normas adjetivas de natureza
tributária, suscitando, assim, questões fiscais.
Assim,
em suma, e com base nos motivos e argumentos supramencionados, se defende a
incongruência da decisão emanada pelo STA.
Leonardo Costa N.º 28224
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