1. Sumário
do Acórdão[1]
Conflito de Jurisdição; Venda na Execução Fiscal; Anulação da Venda; Responsabilidade Civil Extracontratual; Competência dos Tribunais Administrativos
1.
No âmbito de um processo de execução
fiscal, foi ordenada a venda de um veículo automóvel sem o cumprimento de todas
as formalidades legalmente exigíveis.
Assim, considerando tinha
havido a preterição de formalidades essenciais, apresentou o autor, junto do Serviço
de Finanças de Felgueiras - dirigido ao Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF)
de Braga - um pedido de anulação da referida venda. Deste processo resultou, em
07.11.2008, uma decisão judicial que declarou ilegal a venda do referido
veículo.
2.
Na decorrência dessa venda ilegal, o autor
demandou o Estado Português e o Ministério das Finanças, no âmbito de uma ação
de responsabilidade civil extracontratual, por forma ser indemnizado pelos
prejuízos sofridos.
3.
Nesta senda:
Em 21.01.2010, o TAF de
Braga – secção de contencioso administrativo – considerou-se incompetente em razão
da matéria, considerando estar em causa uma relação jurídico tributária, o que consequentemente
seria competência dos tribunais tributários.
Em 12.04.2010, o TAF de
Braga – secção de contencioso tributário - decide em sentido inverso (pelos
tribunais administrativos) por considerar não serem os tribunais fiscais
competentes para conhecer de ações de responsabilidade civil extracontratual.
4.
Havendo
conflito negativo de competência, coube ao Supremo Tribunal Administrativo
(STA) decidir se eram “(…) competentes os
tribunais administrativos, ou os tribunais tributários para o conhecimento de
ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado, intentada com base
num ato de venda de um veiculo automóvel, praticado pela Administração
Tributária, já declarado ilegal pelo tribunal competente”.
2. Anotação
1.
O Acórdão do STA 0862/11 de 09.05.2012
está errado.
Apesar da assertividade
da afirmação, considerar o acórdão, como um todo, errado, em especial quanto à
solução obtida, seria obtuso.
Por outro lado acresce,
que se a questão em análise não fosse controvertida, não haveria certamente lugar
a uma decisão dividida, bem como não haveria, sobre esta temática, abundante
jurisprudência do STA, dos Tribunais Centrais Administrativos e, inclusive, do Tribunal
dos Conflitos.
Veja-se, de forma não
exaustiva, os acórdãos: Acs. do Tribunal de Conflitos n.º 05/06, de 31/05/2006;
do STA, todos do Plenário, n.º 01274/17, de 18/04/2018, n.º 0610/17, de
12/07/2017, n.º 01257/16, de 14/12/2016, n.º 0290/16, de 29/09/2016, n.º
0619/16, de 13/07/2016, n.º 079/16, de 01/06/2016, n.º 0417/16, de 01/06/2016,
n.º 01346/15, de 25/11/2015, n.º 0520/15, de 03/06/2015, n.º 0172/15, de
03/06/2015, n.º 0873/14, de 15/10/2014, n.º 0621/14, de 10/09/2014 ou n.º
01771/13, de 29/01/2014; do TCA Sul n.º 1786/12.5BELSB de 30/04/2020 e 09279/12
de 04/10/2017; do TCA Norte n.º 01084/11.1BEPRT de 03/05/2013.
Neste sentido, diga-se
então que atendendo à fundamentação de direito constante do acórdão, andou bem
o STA em decidir em favor da secção administrativa do TAF de Braga. No entanto,
apesar de se concordar com a fundamentação aduzida – sob a qual assentou a
decisão – reside na conclusão alcançada o ponto de discórdia que será
escalpelizado ao longo da presente anotação.
2.
Entende-se por competência a parcela de
jurisdição que é atribuída a cada um dos órgãos jurisdicionais ou seja, a
fração de poder jurisdicional que cabe a cada tribunal
Embora o caso em apreço
não caiba diretamente em nenhum dos conflitos supra referidos, como o próprio
STA o admite ao afirmar taxativamente que a competência para conhecer o mérito
da ação é dos tribunais administrativos e fiscais, considerou este tribunal que
a dúvida se colocava no âmbito das secções (administrativa ou fiscal).
Como nota adicional
refira-se que atualmente a competência para dirimir conflitos pertence aos
Presidentes dos Tribunais Centrais Administrativos [cfr. alínea t), do n.º 1,
do art.º 36.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF)] e ao
Presidente do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. n.º 2, do art.º 23.º do
ETAF). Não o era assim à data do presente acórdão. Na redação do art.º 29.º do
ETAF, antes das alterações introduzidas pela Lei n.º 114/2019, de 12 de
setembro, era atribuído ao Plenário do STA a competência para “conhecer dos conflitos de competência entre
tribunais administrativos de círculo e tribunais tributários ou entre as
Secções de Contencioso Administrativo e de Contencioso Tributário”.
3. Como dispõe o voto vencido “a jurisdição administrativa e fiscal não integra uma única e singular jurisdição, mas duas jurisdições autónomas ou duas subjurisdições: a jurisdição administrativa e a jurisdição fiscal”. Pugna a sua autora que, do n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa conjugado com art.º 1.º do ETAF, se pode atribuir “à jurisdição administrativa o julgamento das ações que tenham por objecto a responsabilidade por danos emergentes de relações jurídicas administrativas, isto é, do exercício da função administrativa, e que deve ser cometida à jurisdição fiscal o julgamento das ações que tenham por objeto a responsabilidade por danos emergentes de relações jurídicas fiscais”.
Também o acórdão do TCA
Norte n.º 01084/11.1BEPRT de 03.05.2013 havia decidido questão semelhante – em favor
da jurisdição tributária – considerando cabalmente que “pertence à jurisdição fiscal a competência para dirimir questões de
responsabilidade por danos decorrentes de toda a atividade materialmente
tributária”.
Numa decisão em sentido
idêntico o acórdão do TCA Norte n.º 02750/10.4BEPRT de 25.11.2011 sustentava
que “À face do ETAF na Jurisdição
administrativa e fiscal a competência dos tribunais administrativos e dos
tribunais tributários (…) está repartida em função dos litígios serem emergentes
respetivamente de relações administrativas ou de relações jurídicas fiscais” e
ainda que em “questão fiscal” deveria
caber “qualquer forma, imediata OU
mediata faça apelo à interpretação e aplicação de norma de direito fiscal (…)”.
Na doutrina Almeida (2021), segue esta mesma linha, considerando que "a competência em matéria tributária ou fiscal se estende, (...) a todo o universo das relações jurídicas fiscais independentemente da forma que revista a respetiva fonte: deve, assim, entender-se que os tribunais tributários (e as secções do contencioso tributário) (...) são competentes para dirimir (...) as questões de responsabilidade extracontratual emergentes das relações jurídicas fiscais".
Ora, o traço comum a todo
o argumentário, é promoção de uma especialização em função da matéria,
assumindo que por proximidade, estaria mais bem posicionada, para dirimir um
litígio como o supra exposto (vd. Ponto 1), a jurisdição substantivamente mais
próxima à origem do dano. Como bem diz
De resto, esta
especialização, apesar de primeiramente ser afastada pelo STA no acórdão em
crise, acaba por ser negada na conclusão, onde se considera decisivo a
desnecessidade de interpretação e aplicação de normas fiscais. Destarte, a contrario parece admitir-se que
existindo no caso a necessidade dessa interpretação e aplicação a decisão
poderia ser diferente. Por outras palavras, o STA parece apontar para uma
necessidade de aferir, num juízo de prognose prévia, se relativamente a uma
ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado relativa a danos
decorrentes de matéria tributária, seriam ou não necessários conhecimentos
especializados nessa matéria.
Deste último ponto, como
já se havia aludido, discorda-se da solução encontrada pelo STA. Esta, ao invés
de cabalmente clarificar, vem introduzir pressupostos, dificultando apreciação
da competência em razão da matéria, atendendo à imperatividade do que dispõe o
art.º 13.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos.
4.
Quanto à necessidade da especialização, veja-se
que esta tem respaldo na doutrina. Disso nos dá conta Silva (2019) ao afirmar que “que
é a razão de ser única da sua existência [jurisdição administrativa e
fiscal], tanto do ponto de vista do
direito comparado, como da lógica da Constituição portuguesa” e ainda, que
esta tem de operar em três níveis “o da
formação dos juízes (que tem de ser específica, completa e permanente, e não
dispersa e “ad hoc”), o da estruturação da carreira dos juízes (em que não deve
ser possível “saltitar” de jurisdição em jurisdição), e o da criação de
tribunais especializados (dentro da jurisdição “comum” administrativa e
fiscal)”. No que concerne ao último nível deu o legislador, na última
revisão do ETAF, resposta consagrando a possibilidade de criação de juízos de
competência especializada administrativa e de juízos de competência
especializada tributária.
Também Martins
(2018), segue no mesmo sentido, quanto à especialização dos juízes em função do
Direito substantivo e processual a aplicar.
5.
Retomando. Do elenco de argumentos
decisivos encontrados pelo STA podemos destacar: (1) por um lado, inexistência
no art.º 49.º e 49.º-A do ETAF de uma competência para dirimir conflitos
decorrentes de responsabilidade civil, isto apesar haver “um elenco enumerativo muito alargado”, pelo que se retira que “não poderia ter sido por esquecimento que a
lei deixou de assinalar os litígios decorrentes da responsabilidade civil
emergente de questões fiscais”; (2) e por outro lado, atento ao teor da
alínea g), do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF, a qual “não concretiza a competência expressa dos tribunais fiscais para o
conhecimento das ações de responsabilidade civil extracontratual. E numa
situação de incerteza é a competência dos tribunais administrativos que ser
afirmada”.
Socorre-se
assim de uma deliberada opção legislativa, para justificar a não integração desta
matéria dentro da esfera de competência da jurisdição fiscal. Como refere n.º 3
do art.º 9.º do Código Civil “na fixação
do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador
consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento
em termos adequados” [nossos sublinhado].
Daqui se conclui, que em
face dos seus próprios argumentos, deveria o STA ter sido inequívoco,
sustentando que mesmo que os danos advenham de relações jurídicas fiscais, as
ações por responsabilidade civil extracontratual do Estado, correm sempre termos
nos Tribunais administrativos, dado ter sido essa a opção do legislador.
3.
Bibliografia
Almeida, M. A., 2021. Manual de Processo
Administrativo. 5ª ed. Coimbra: Almedina.
Amaral, J. A. P. d.,
2013. Direito Processual Civil. 11ª ed. Coimbra: Almedina.
Martins, A. G., 2018.
Em defesa da Autonomia da Jurisdição Administrativa e Fiscal
[Depoimentos]. Coimbra: Centro de Estudos de Direito Público e Regulação.
Silva, V. P. d.,
2019. Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do
Útil, do Supérfluo e do Erróneo”. Revista Eletrónica de Direito Público, Volume
6 n.º3, pp. 5-15.
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