Comentário de Jurisprudência: Mariana Machado Aires
O acórdão do TCAN de 07.05.2021 está errado.
Mas antes de analisarmos esta questão, importa fazer uma pequena introdução ao caso em questão. A autora, conhecida como "L." celebrou, em 2010, um contrato de financiamento com a IFAP, tendo vindo depois a impugnar o mesmo junto do TAF de Braga a resolução deste, de acordo com a qual teria de devolver o correspondente apoio concedido. O TAF de Braga proferiu decisão em setembro de 2020, determinando a redistribuição do processo no Juízo de Contratos de Públicos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, o qual é materialmente competente para decidir sobre o presente litígio. Não se conformando com a decisão proferida, a autora (agora recorrente) recorreu da referida decisão. O TCAN acabou por conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, declarando que o Juízo Comum do TAF de Braga é materialmente competente para julgar a ação, com base na conjetura de que o juízo de contratos públicos é o juízo da contratação pública e não o juízo comum dos contratos que pertencem ao âmbito da jurisdição administrativa, ou seja, o juízo de contratos públicos é materialmente incompetente para conhecer do litígio emergente da execução de um mero contrato de concessão de incentivos financeiros, não se integrando no grupo dos contratos de procura pública com interesse concorrencial.
Comecemos por analisar, muito brevemente, o regime da competência. Segundo a alínea e) do artigo 4.º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à “validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”. O número 4 do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais refere que “os tribunais administrativos de círculo, ainda que funcionem de modo agregado, podem ser desdobrados por decreto-lei, quando o volume ou a complexidade do serviço o justifiquem, em juízos de competência especializada, e estes podem funcionar em local diferente da sede, dentro da respetiva área de jurisdição”.
Face a isto, implica fazer uma alusão ao regime dos juízos de competência especializada. A 13 de dezembro de 2019, foi publicada em Diário da República o Decreto-lei n.º 174/2019 que procede à criação de juízos de competência especializada, em matéria de contratação pública e função pública, nos termos permitidos pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Ou seja, procedeu-se a um desdobramento destes de modo a combater o aumento de pendências nessas áreas e a assegurar uma oferta judiciária mais adequada e eficiente. Assim, realça-se a criação de juízos de competência especializada administrativa de contratos públicos nos TAC de Lisboa e do Porto, com jurisdição alargada sobre as áreas de jurisdição limítrofes (Almada e Sintra e Aveiro, Braga e Penafiel, respetivamente). Assim, e segundo o artigo 44.º-A/1, alínea c) do ETAF, ao juízo de contratos públicos, compete “conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito públicos ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”.
Por fim, vamos ver o regime dos contratos administrativos. O artigo 200.º do Código do Procedimento Administrativo, elenca as espécies de contratos, dizendo, no número 2, que “são contratos administrativos os que como tal são classificados no Código dos Contratos Públicos ou em legislação especial”. Por isso, é importante ver o Código dos Contratos Públicos. Este divide-se em várias partes, sendo as mais relevantes para o caso em questão a Parte II (importa fazer aqui uma nota importante: quando o acórdão se refere a “legislação da contratação pública”, refere-se a esta parte em específico do código), relativa à contratação pública, e a Parte III, relativa aos contratos administrativos. O contrato em questão no acórdão, apesar de ser celebrado com uma entidade adjudicante (o IFAP é um instituto público, encontrando-se preenchido o artigo 2.º/1, alínea d) do Código dos Contratos Públicos), está a ser excluído do juízo de contratação pública por não ter um interesse concorrencial – o artigo 5.º/1 do Código dos Contratos Públicos afirma que a Parte II do mesmo “não é aplicável à formação de contratos cujo objeto abranja prestações que não estão nem sejam suscetíveis de estar submetidos à concorrência de mercado (...)”. Ou seja, acaba por ser um contrato regulado pela Parte III do Código dos Códigos Públicos. O TCAN aqui tem razão.
Para sustentar isto, o TCAN apresenta no acórdão que a letra da lei do artigo 44.º-A/1, alínea c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais comporta duas interpretações possíveis: na primeira interpretação, identificada como “a)” no acórdão, entende-se que são separados os contratos administrativos dos restantes cuja celebração está no âmbito da legislação de contratação pública; e na segunda interpretação, identificada como “b)” no acórdão, entende-se que tanto os contratos administrativos como os outros têm que estar sujeitos à Parte II do Código de Contratos Públicos, ou seja, são excluídos os contratos administrativos que não estão sujeitos à legislação da contratação pública. Todavia, a última interpretação, e a seguida pelo TCAN, não é correta por várias razões.
A primeira é de que viola o preâmbulo do Decreto-lei n.º 174/2019. Como foi dito anteriormente, todo o propósito do desdobramento e de terem sido criados juízos especializados foi por apresentar inequívocas vantagens do ponto de vista da celeridade processual, da qualidade das decisões e, ainda, da uniformidade jurisprudencial. Ou seja, e como se trata de um contrato administrativo (é administrativo porque foi celebrado com uma entidade pública – a IFAP), não faz sentido incluir este contrato no juízo comum dos contratos, por exemplo. Como foi dito anteriormente, a letra da lei do artigo 4.º/1, alínea e) e do artigo 44.º-A/1, alínea c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais é igual, incluindo assim todos os litígios emergentes da formação e execução de contratos administrativos, bem como os litígios emergentes da formação e execução de outros quaisquer contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, devendo, o contrato ser incluído no juízo de contratação pública. Até porque faz mais sentido agrupar o maior número de contratos do género de modo a uniformizar a jurisprudência no que toca aos contratos administrativos e contratos públicos. Deste modo, a qualidade e agilidade da resolução de litígios acaba por melhorar significativamente, visto que os juízos especializados, neste caso específico o juízo de contratos públicos, foram desenvolvidos de modo a resolverem litígios referentes a matérias mais específicas que consequentemente precisam de mais atenção e detalhe.
E a segunda razão é que é contraintuitivo por parte do TCAN usar o elemento sistemático para restringir o âmbito da norma do artigo 44.º/1, alínea e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Este elemento indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema. Ou seja, quando utilizamos este elemento na interpretação da lei, acabamos sempre ampliar o âmbito da norma e não restringi-lo. Vejamos, por exemplo, o artigo 9.º do Código Civil. Por outro lado, o TCAN utiliza doutrina citada ao longo de todo o acórdão que apenas refere que o regime de contratação pública foi concebido tendo em vista o interesse concorrencial. Todavia, e apesar da doutrina ser uma instrumento significativo, no que toca à interpretação da lei, toda a teleologia e literalidade das normas acaba por ser muito mais importante.
E a terceira, e última razão, é que todo o processo administrativo acaba por diferenciar da contratação pública e do Código de Contratos Públicos, ou seja, pode haver factos que façam mais sentido para a contratação pública, como o interesse concorrencial, do que para o processo administrativo. Inclusive podemos constatar que, tendo em conta todo o historial do processo administrativo, estamos perante um contencioso que quer conhecer mais situações jurídicas, de modo a melhorar todo o processo administrativo. E importa também ter em mente que todo o processo serve para servir os interesses dos interessados, que acabam por querer um processo justo, rápido e eficiente, acabando isto por coadunar com o preâmbulo do Decreto-lei n.º 174/2019, e, neste caso em específico, era bastante visível que a recorrente queria que o caso fosse incluído no juízo de contratação pública porque é o que fazia mais sentido, tendo em conta a interpretação “a)”.
Face a tudo o que foi supramencionado, e em suma, posso concluir que a interpretação “a)” é a mais adequada e correta, ao contrário do defendido pelo TCAN.
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