O Acórdão do Tribunal de Conflitos de 28.11.2018 está errado. Desde logo porque a sentença por si proferida padece de insuficiência material que justifique a atribuição de competência jurisdicional ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela.
O Tribunal de Conflitos, enquanto órgão estadual, tem como primordial objetivo a resolução de conflitos entre duas ordens de jurisdição, isto é, resolução de um conflito de jurisdição. Nos termos do artigo 109º/1 CPC, haverá um conflito de jurisdição sempre que “dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão.”
Numa linguagem mais civilista, caberá ao Tribunal de Conflitos aferir qual a jurisdição que apresenta competência efetiva para julgar determinada matéria, como resulta do artigo 3º alínea a) Lei nº 91/2019, de 4 setembro.
Sendo a sentença proferida pelo Tribunal de Conflitos, claro será que em causa estará uma dissidência entre duas jurisdições, no caso em análise a jurisdição administrativa e a jurisdição comum. O litígio emergente do Acórdão é respeitante a um contrato de permuta celebrado entre dois particulares, A e B, cujo vínculo jurídico é o casamento, com o Município de Ribeira da Pena. O negócio jurídico tinha subjacente a cedência, por parte dos cônjuges, de um terreno ao Município, com a finalidade de permitir a execução do projeto “Rede de Drenagem das águas residuais de Bragadas”. Por sua vez, cairia na esfera jurídica do Município a contrapartida de “ceder, a título de compensação, dois lotes de terreno”. O contrato foi reduzido a escrito, ao qual as partes designaram como “Convénio.”
O desentendimento entre as partes surge meses depois, quando o Município se dirigiu aos cônjuges afirmando que não lhes cederiam os lotes acordados, incorrendo assim em incumprimento contratual, previsto no artigo 798º CC.
Num primeiro momento os autores intentaram a ação no Tribunal de Comarca de Vila Real, Instância Local - Secção de Competência Genérica, no qual o Juiz se declarou incompetente em razão da jurisdição, sustentado que “ a relação controvertida é uma relação jurídico-administrativa”.
Posteriormente, após a absolvição do réu da instância, os autores dirigiram-se ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, tribunal alegadamente competente, com o intuito de propor novamente a ação contra o Município de Ribeira da Pena.
Não obstante, o dito Tribunal ter-se-á, também ele, declarado incompetente em razão da jurisdição, considerando que o pedido dos autores tinha como causa de pedir o incumprimento contratual do convénio, pelo que a jurisdição competente seria a civil.
Terá sido após a segunda absolvição do réu da instância, que as partes remeteram o processo para o Tribunal de Conflitos, com esperança que este lhes elucidasse qual seria a jurisdição realmente competente para dirimir o litígio, ao abrigo do artigo 111º/2 CPC.
À luz do artigo 109º/1 CPC, podemos afirmar que estamos perante um conflito de jurisdição negativo, uma vez que ambos os tribunais declinam a competência para a resolução da mesma questão. Por um lado, o Tribunal da Comarca de Vila Real considera que nos encontramos em matéria administrativa; por outro, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela alude a sua incompetência em virtude de se tratar de matéria contratual e obrigacional, sujeita às regras comuns do CC.
Extraordinariamente, o Tribunal de Conflitos, competente para aferir e indicar qual seria naturalmente a jurisdição competente, decide a favor da jurisdição administrativa, trazendo à colação inúmeros argumentos, tais como o facto de estarmos perante um contrato administrativo; um dos outorgantes apresentar ser uma entidade pública; as partes terem estipulando que o convénio reger-se-ia pelas leis e regulamentos administrativos de cariz urbanístico em caso de insuficiência contratual.
De forma elucidativa, a competência dos tribunais administrativos afere-se mediante cinco considerações subsequentes: competência em razão da jurisdição, competência em razão da área, competência em razão da hierarquia, competência em razão do território e competência em razão da matéria.
O caso em análise prende-se logo com o primeiro passo para avaliar a competência dos tribunais administrativos, ou seja, encontra-se “no plano que exige que se estabeleça quando é que uma ação deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal, e não perante os tribunais judiciais.” (Manual de Processo Administrativo, Professor Mário Aroso de Almeida, Almedina, 5ª edição, p. 163)
Para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa recorremos essencialmente a um preceito chave cuja epígrafe é “âmbito da jurisdição”, artigo 4º ETAF. À luz deste artigo 4º é possível verificar uma série de questões cuja competência é efetivamente dos tribunais administrativos. Desde logo matérias de fiscalização da legalidade de atos administrativos, responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas públicas, impugnações judiciais de decisões da Administração Pública.
Nesta situação jurídica em concreto invoca-se o artigo 4º/1 alínea e) ETAF que dispõe que matéria relativa a contratos administrativos ou quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública são da competência dos tribunais administrativos. Este artigo foi avaliado e utilizado na resolução do conflito, sendo que um dos principais argumentos defendido pelo Tribunal dos Conflitos foi exatamente o apelo ao facto do contrato celebrado entre os outorgantes traduzir-se num contrato administrativo. Assim a aplicação do artigo 4º/1 alínea e) estaria assegurada.
No entanto, o Tribunal, para justificar a sua pretensão, faz essencialmente alusão ao artigo 1º/6 CCP, em especial a alínea a), referindo o porquê deste contrato apresentar natureza administrativa. O preceito afirma que: “Sem prejuízo do disposto em lei especial, reveste a natureza de contrato administrativo o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, (…) que se integre em qualquer uma das seguintes categorias:
a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;”
Note-se porém que este artigo 1º/6 CCP encontra-se hoje revogado, tendo sido substituído pela atual redação do artigo 280º CCP. A verdade é que o artigo 280º/1 alínea a) retrata exatamente a mesma qualificação jurídica de contrato administrativo. Mas há um elemento chave que tem que ser considerado, o preceito não vale por si só, como resulta da norma, “por força do presente código”. A questão coloca-se a partir do momento em que ao abrigo do artigo 4º/2 alínea c) CCP os contratos de permuta estão expressamente excluídos da aplicação do Código dos Contratos Públicos. O juiz não pode socorrer-se do artigo 280º/1 CCP, se previamente o próprio Código exclui a aplicação desta legislação à situação jurídica concreta.
A classificação do convénio entre as partes como um contrato administrativo resulta tão só de posições doutrinárias, isto é, da doutrina portuguesa, que perante o nosso ordenamento jurídico não é uma verdadeira e autêntica fonte de direito.
O recurso à doutrina permite-nos delinear três origens possíveis da natureza administrativa contratual. A primeira delimitação faz-se aos contratos que o são por natureza, ou seja, contratos que se encontrem sujeitos à jurisdição administrativa em virtude da sua natureza pública ou do seu fim. A segunda classificação advém dos contratos administrativos que o são por imposição legal. Por último, serão contratos administrativos aqueles em que as partes o classificarem como tal. (Posição defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 5ª edição, p. 176).
Toda esta construção, com o devido respeito, é posta em causa quando do Código dos Contratos Públicos resulta uma exclusão expressa de certos tipos contratuais, como o contrato de compra e venda, doação, permuta. Esta construção dogmática seria de se acolher se não tivéssemos uma lei imperativa que nos delimitasse de forma tão clara a aplicação do CCP.
Note-se um aspeto importante. Todos os contratos que o legislador consagrou no artigo 4º/2 alínea c) são negócios jurídicos respeitantes a bens imóveis. Mais, a enunciação do legislador não é taxativa, ele próprio alarga a exclusão da aplicação do CCP a “contratos similares”. Devemos assim olhar para a teologia da norma e perceber efetivamente, enquanto intérpretes, o que o legislador visou e quis salvaguardar.
Qualquer contrato que tenha subjacente um bem imóvel é um contrato que se encontra no âmbito do direito de propriedade, direito esse que não faz parte da jurisdição administrativa, mas antes da jurisdição comum. Só haverá responsabilidade civil contratual de um contrato respeitante a um bem imóvel que pressuponha algum direito real, seja ele propriedade, usufruto, superfície, ou direito pessoal, como o arrendamento urbano.
Todas estas matérias são abordadas e tratadas no âmbito do Código Civil. Como refere, e bem, o TAF de Mirandela, a causa de pedir baseia-se no incumprimento contratual de um contrato de permuta, negócio jurídico que pressupõe a transferência mútua de propriedade dos terrenos. Não poderá neste sentido ser tido como um contrato administrativo e sujeito simultaneamente à jurisdição administrativa.
Derrogado o preceito “contrato administrativo” presente no artigo 4º/1 alínea e), caberá agora afastar a aplicação do respetivo artigo na sua plenitude. A justificação que o Juiz poderia alegar para manter a aplicação da alínea e) é a expressão “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública”. O mesmo argumento se mantêm. Se o convénio celebrado entre as partes não é um contrato administrativo à luz do CCP porque ele próprio exclui o contrato de permuta do seu âmbito de aplicação, tão certo que o contrato não terá sido celebrado à luz da legislação de contração pública.
O Tribunal de Conflitos, de forma a sustentar a sua posição, alude ainda ao facto das partes terem estipulado e reduzido a escrito no convénio, no seu artigo 4º, que o contrato seria regido pelas normas de direito administrativo.
O artigo 4º afirma tão só que “Em tudo que não esteja especialmente previsto no presente Convénio, recorrer-se-á às Leis e Regulamentos administrativos de cariz urbanístico em vigor no Concelho de Ribeira de Pena que prevejam situações análogas, aos princípios gerais do direito administrativo e, na sua falta ou insuficiência, às disposições da Lei Civil”.
Recorre-se às Leis e Regulamentos administrativos de cariz urbanístico em vigor no Concelho de Ribeira de Pena. O intérprete tem que avaliar dois âmbitos essenciais aqui, desde logo o âmbito espacial e o âmbito material.
Face ao primeiro, a estipulação que as partes acordaram foi que das Leis e os Regulamentos administrativos de cariz urbanístico seriam consultados apenas aqueles que estivessem em vigor no Concelho de Ribeira de Pena.
Quanto ao segundo âmbito, ele é fulcral para a delimitação da competência administrativa. A cláusula estipulada pelas partes refere que se recorre às Leis e Regulamentos administrativos de cariz urbanístico. Dificilmente se concebe que a atividade administrativa na sua plenitude seja meramente referente ao setor do urbanismo. A atividade administrativa pressupõe uma variedade de áreas como a mobilidade, o ordenamento do território, o urbanismo, a cultura.
Mais uma vez, é preciso analisar a teologia da cláusula contratual. As partes remeteram para a jurisdição administrativa matéria referente ao urbanismo, não matéria referente ao incumprimento contratual e à propriedade. Estas matérias são dotadas de especificidade tal que a lei competente é a lei civil, sendo esta subsidiária face ao direito administrativo.
Por último, o Tribunal de Conflitos faz um apelo final ao artigo 200º CPA, relativo a espécies de contratos. Ainda que o mesmo Tribunal defenda que a aplicação do artigo 4º/2 alínea c) CCP seja apenas referente ao facto de não se aplicar o CCP, preservando-se a classificação do contrato de permuta como um contrato administrativo, o artigo 200º CPA parece pender a favor da lei civil.
O que o artigo 200º/1 afirma que “os órgãos da Administração Pública podem celebrar contratos administrativos, sujeitos a um regime substantivo de direito administrativo, ou contratos submetidos a um regime de direito privado.” O que a norma realmente nos diz é que independentemente da nomenclatura que se vise dar ao contrato em apreço, ele está submetido a um regime de direito privado. Ou seja, mesmo que o Tribunal entenda que o convénio celebrado entre as partes é efetivamente um contrato administrativo por via do artigo 200º CPA, não pode ser aplicável a jurisdição administrativa, desde logo porque a própria norma diz expressamente que o contrato está sujeito ao regime de direito privado.
Atendendo à definição dada pelo Professor Paulo Otero, “os contratos administrativos traduzem sempre um vínculo jurídico plurilateral envolvendo um contraente público e regulado por um regime substantivo de Direito Público.” ( Manual Direito do Procedimento Administrativo, Volume I, Professor Paulo Otero, Almedina, p. 335), só será um verdadeiro contrato administrativo se o mesmo for regulado por um regime substantivo de Direito público.
Não fará sentido entender que o convénio, atendendo ao seu escopo, seja um contrato administrativo e não um contrato de permuta, com sede legal no artigo 939º e 874º CC.
A par de todas estas considerações, e atendendo à complexidade da matéria, inclinamo-nos a concluir que a decisão do Tribunal de Conflitos está errada. No final do dia, não se trata de um contrato administrativo sujeito ao regime da contratação pública, mas antes um contrato de permuta, de direito civil, cujo o escopo radica e pressupõe a aplicação da jurisdição dos tribunais judiciais comuns.
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