Comentário de Jurisprudência: Francisca Campos

O Acórdão do Tribunal de Conflitos de 21.01.2014 está errado, uma vez que a jurisdição competente, neste caso, não é a judicial.

Cumpre começar por referir que o essencial aqui, em primeiro lugar, será concluir qual o tribunal competente para conhecer a ação para cumprimento de obrigações pecuniárias, demandada pela concessionária da exploração e gestão dos serviços públicos e municipais de distribuição de água, pedindo a condenação do Réu no pagamento de serviços relacionados com o fornecimento de água, que era o objeto do contrato em questão.

A recorrente começa por intentar a ação no Tribunal Judicial de Fafe para o cumprimento das obrigações pecuniária devidas como contrapartida do serviço prestado ao Réu, tendo este declarado a sua incompetência, no seguimento do Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 22.02.2011, que refere o seguinte: “o conflito que opõe a empresa concessionária fornecedora do serviço público de abastecimento de água e o réu, utente ou consumidor ao qual o serviço público aqui em causa se destina, surgiu no âmbito de uma relação jurídica administrativa, cabendo a respetiva apreciação e decisão aos tribunais administrativos, conforme o art.º 1º do ETAF. O tribunal judicial é materialmente incompetente para conhecer da ação especial para cumprimento de obrigações pecuniárias na qual a Autora, concessionária da exploração e gestão dos serviços públicos municipais de distribuição de água pede a condenação do Réu no pagamento de quantias relativas a serviços de abastecimento de água e saneamento”. Acrescentando e concluindo ainda que “é da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e não dos Tribunais Judiciais, a preparação e julgamento de um litígio entre um particular consumidor de água e uma empresa concessionária de um serviço público próprio de um Município ao abrigo de um contrato administrativo celebrado entre ela e a autarquia no exercício da sua atividade de gestão administrativa para a prática de atos de utilidade pública e interesse coletivo, impróprios de relações de natureza tipicamente privada, como é o sistema multinacional de contínuo abastecimento de água e de saneamento”.

Da mesma opinião foi o Tribunal da Relação de Guimarães, para o qual a Autora recorreu por não se contentar com a decisão do primeiro, que confirmou a jurisdição administrativa e fiscal (Acórdão T. Relação Guimarães de 16.05.2013).

Apesar de esta ser a perspetiva constantemente defendida ao longo deste comentário, opinião diferente demonstra o Tribunal dos Conflitos, para o qual foi interposto recurso pela Autora, que finalmente deu competência aos Tribunais Judiciais para resolverem o litígio, fundamentando: “No caso em apreço não está em causa a competência para conhecer das questões relativas à validade de regulamentos administrativos ou de contratos administrativos, mas sim da competência para conhecer das questões relativas à validade do contrato celebrado entre a ora Recorrente e o ora Recorrido e da execução e do seu cumprimento pelos outorgantes, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado”. Acrescenta que “não está em causa qualquer relação jurídico administrativa, nem o contrato celebrado entre as partes tem natureza de contrato administrativo, logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades dos recorridos e não quaisquer fins de “interesse público””.

Por fim, e concluindo a favor da Autora, refere: “deve o Tribunal dos Conflitos fixar, com força de caso julgado material que compete aos tribunais judiciais a preparação e julgamento das ações especiais para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de fornecimento de água canalizada para consumo público e saneamento, celebrados entre um ente privado, concessionário do respetivo serviço público, e outro particular”.

Contudo, no que concerne à cobrança coerciva de dívidas provenientes do abastecimento público de água, decorre um parecer de um Magistrado do Ministério Público, que no mesmo seguimento da opinião por mim defendida, não considera esta matéria da jurisdição judicial. Demonstra que esta é dos Tribunais Tributários, uma vez que o termo “preço” equivale ao termo “tarifa” que era associado à natureza de taxa, segundo as antigas Leis de Finanças Locais. Desta forma, conclui pela discordância do recurso interposto, considerando que “podem tais dívidas ser coercivamente cobradas em processo de execução fiscal”.

A competência do Tribunal é o tema central aqui e cumpre torna-lo mais claro.

É um pressuposto processual essencial transversal a qualquer jurisdição. O artigo 209º da CRP estabelece que existe uma dualidade de jurisdições em Portugal, incluindo os Tribunais Administrativos e os Tribunais Judiciais e é necessário encaminhar corretamente uma situação litigiosa, sob pena de incompetência do tribunal envolvido e consequente existência de exceção dilatória (no caso da jurisdição judicial – 577º CPC; no caso da jurisdição administrativa – 89º CPTA)

O Tribunal é determinado em razão da jurisdição, seguindo-se a análise da matéria, hierarquia e território, podendo encaixar num dos juízos administrativos especializados, em caso de desdobramento destes.

Em razão da jurisdição, averigua-se quando é que a ação pode se intentada perante a jurisdição administrativa e fiscal e não perante a jurisdição judicial, verificando-se se é possível integrar alguma das alíneas do artigo 4º, nº1 do ETAF, encontrando-se nos números 3 e 4 as exclusões deste âmbito. O conhecimento da competência e do âmbito de jurisdição precede o de qualquer outra matéria, não sendo necessário analisar os restantes pressupostos quando este falhar (artigo 13º CPTA).

Em razão da matéria, dentro da jurisdição administrativa, chega-se à conclusão se será uma ação proposta na área dos Tribunais Administrativos (artigo 49º ETAF interpretado a contrario) ou, por outro lado, na área dos Tribunais Tributários (artigo 49º ETAF).

Em razão da hierarquia irá encaminhar-nos para o nível hierárquico do Tribunal, através das funções que cada um desempenha. É necessário ter presente que no topo desta se encontra o Supremo Tribunal Administrativo, cujas funções estão reguladas nos artigos 24º e 25º; seguem-se os Tribunais Centrais Administrativos, aos quais compete conhecer das alíneas dispostas no artigo 37º ETAF; por último, Tribunais Administrativos de Círculo aos quais se recorre no caso de a situação incidir sobre o âmbito do artigo 44º ETAF.

Finalmente, em razão do território, tendo já em conta todos os critérios anteriores, vai-se aferir em que local vai ser proposta a ação. Para tal, dispõe o artigo 16º até ao 22º do CPTA, que identificam o ponto de referência que permite determinar o Tribunal territorialmente competente, em conjunto com o DL 325/2003, que concede o Tribunal cujo âmbito de jurisdição abrange o local.

Poderá ainda integrar-se num dos juízos administrativos especializados presentes no artigo 44º-A do ETAF e no DL 174/2019, nomeadamente no juízo social, no juízo de contratos públicos, no de ordenamento do território, urbanismo e ambiente, ou, no juízo comum em caso de não se integrar em nenhum dos anteriores.

Neste caso ocorreu um conflito entre a jurisdição judicial e a administrativa e fiscal, tendo sido fundamental a intervenção do Tribunal de Conflitos, proposto pela Autora. Este tribunal visa resolver problemas de repartição de jurisdições, não atuando a nível interno. É composto por juízes do Supremo Tribunal Administrativo e do Supremo Tribunal de Justiça.

Desde já, conseguimos encontrar neste acórdão do Tribunal de Conflitos uma das razões pelas quais a jurisdição competente não seria a judicial.  Neste caso seria de considerar a jurisdição administrativa e fiscal, dado que uma parte do contrato integra uma concessão de um serviço público, no âmbito administrativo e, como tal, deveria ser nesta jurisdição a resolução do litígio.

Para além de que a atividade concessionária age no exercício de poderes administrativos e esta relação contratual entre o Réu e a Autora é uma relação jurídica administrativa, não lhe sendo aplicáveis as normas de direito privado, podendo integrar a alínea e) do número 1 do artigo 4º da ETAF, relativa à execução de contratos administrativos.

Cumpre consolidar o que é uma relação jurídica administrativa: “O conceito de relação jurídica administrativa erigido pela CRP (também com expressão no art.º 1º/1 do ETAF) deve ser entendido como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos, sendo que, na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido tradicional de relação jurídica administrativa, correspondente a relação jurídica pública, em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.” (Acórdão do TCAN de 30.05.2018). Assim, conseguimos encontrar este requisito no artigo 213º, nº3 da CRP.

É importante definir “concessão de serviços públicos”, que segundo o artigo 407º/2 do DL nº 18/2008, é “o contrato pelo qual o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público.” No fundo, uma concessão é uma entidade privada, mas enquanto representante do Estado fica sujeita às regras do direito público administrativo.

O fornecimento de água é um direito que assiste a todos em Portugal, cuja titularidade pertence exclusivamente aos municípios e encontra-se sujeito a obrigações específicas de serviço público, segundo o disposto no artigo 3º do DL nº 194/2009. Pode a gestão ser feita por terceiros, e no nosso caso, a gestão deste serviço é feita através de uma concessão de serviços públicos, forma prevista no artigo 7º, nº1, alínea d) do mesmo DL.

Para além disso, ao contrário do que este acórdão do Tribunal de Conflitos constata (“é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado, entre o mais, porque a relação em causa se destina a prover as necessidades dos recorridos e não quaisquer fins de “interesse público”, a jurisdição competente para conhecer do litígio em apreciação são os tribunais comuns”), o contrato de fornecimento de água é do interesse público, visto ser uma necessidade básica de todos, assente num regime público administrativo.

O artigo 31º deste DL explicita que o regime jurídico do modelo de gestão concessionada é, para além deste decreto-lei, o regime dos Contratos Públicos subsidiariamente. Ora, isto significa que o contrato celebrado entre o Réu particular e a Recorrente empresa concessionária surge no âmbito da contratação pública, o que permite reiterar que a jurisdição competente é a administrativa e fiscal, encaixando na alínea e), do número 1, do artigo 4º da ETAF.

Outro fundamento para a jurisdição competente neste caso ser a administrativa e fiscal prende-se com a data do facto em questão. O acórdão é de 2014, sendo que só em 2019 se deu a alteração do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em vigor a partir de dia 12 de novembro de 2019, que introduziu a alínea e) ao número 4 do artigo 4 deste mesmo diploma, que dispõe que se encontra excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal “a apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços essenciais, incluindo a cobrança coerciva”.

Significa então que até à alteração, estas situações eram englobadas na jurisdição administrativa e fiscal, e não na judicial. Como tal, neste caso, poder-se-ia considerar, mais uma vez, estarmos neste âmbito.

Para além destes pontos, surge também a perceção de que é um caso que se pode enquadrar na jurisdição administrativa e fiscal, mas na área fiscal e não na administrativa como tem sido até agora defendido. Isto decorre do facto de a contrapartida do serviço ser o pagamento de uma tarifa, entendida como uma taxa, como já supra explicado.

Através do artigo 148º, nº2, alínea a) do CPPT, conseguimos fundamentar mais uma vez que esta situação não pertence à jurisdição judicial: “2- Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: (…) a) Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo”. Desta forma, afere-se também competência em razão da matéria ou área dos Tribunais Tributários, pelo elencado no artigo 49º, nº1, alínea a), inciso iii) do ETAF.

Elaborada a análise das questões que fundamentam a solução incorreta do acórdão, é possível concluir que estamos perante uma relação jurídica administrativa entre uma empresa concessionária e um particular, decorrente do não cumprimento do contrato. Ora, sendo uma relação e um contrato no âmbito administrativo, sujeito às regras de direito substantivo de direito público, cumpre-se o requisito que faz depender a atribuição de competência aos Tribunais Administrativos e Fiscais, pelo que a jurisdição não seria dos Tribunais Judiciais.

 

Francisca Morais da Costa Campos, nº 61103