O acórdão do Tribunal de Conflitos de 21-01-2014 está errado. Neste caso
estamos perante um acórdão referente a um contrato de fornecimento de água pela
empresa A, S.A que era concessionária da exploração do sistema de captação,
tratamento e distribuição de água no concelho de Fafe.
Quanto aos factos temos que A, S.A intentou junto do Tribunal de Judicial
de Fafe ação especial para cumprimento de obrigações pecuniárias contra B, tendo
efetuado um contrato com R. para o fornecimento de água, pelo que os serviços haviam
sido contratados, mas o pagamento não fora efetuado. Por sua vez o Tribunal Judicial
de Fafe, em sentença proferida a 11 de Dezembro de 2012 declarou-se
incompetente, em razão da matéria, apontando os Tribunais Administrativos e Fiscais
como sendo os competentes para dirimir o litigio atendendo à causa de pedir e
ao respetivo pedido, apontando o Art.66ºCPC ex vi Art.77º/1/a) LOFTJ bem
como o Art.212º/3CRP que aponta que é da competência dos tribunais
administrativos “dirimir litígios emergentes das relações jurídicas
administrativas”. Fundamenta ainda com a aplicação do Art.4º do ETAF e com o
Art. 26º da Lei 159/99 de 14/09 para concluir que os órgãos municipais têm
competência na gestão dos “i) dos sistemas municipais de abastecimento de água,
(…)”. Para apoiar a sua pretensão recorre ainda a jurisprudência, nomeadamente ao
Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 22/2/2011, que apontou no
sentido que o conflito entre a empresa concessionária e o utente surgiu no
âmbito de uma relação jurídica administrativa, sendo competentes os Tribunais Administrativos
conforme o Art.1ºETAF e ainda os Acórdãos do Tribunal da Relação do Porto de 08
de outubro de 2012 e da Relação de Guimarães de 25 de setembro de 2012- todos
eles sustentavam que seria da competência dos Tribunais Administrativos.
Conclui então o Tribunal Judicial de Fafe que a requerente ao “fixar, liquidar
e cobrar tarifas ou taxas aos particulares no quadro da sua atividade de
concessionária está a agir no exercício de poderes administrativos” pelo que
não sendo dada a prerrogativa à R de contratar ou não contratar A, não se lhe
aplicam as normas de direito privado, sendo assim a relação entre a
concessionária e o utente, uma relação de poder público e logo deveria ser
tutelada pelo Art.1º + Art.4º/1/f) ETAF atribuindo competência aos Tribunais Administrativos
e Fiscais. Estaríamos assim, no entender do Tribunal Judicial de Fafe perante
uma exceção dilatória de conhecimento oficioso – Art.102º/1 e 494º/1/a) CPC-
que importa a absolvição do réu da instância – Art.105º e 288º/1/a) CPC. O
tribunal da Relação de Guimarães, para o qual a autora recorreu confirmou a
decisão.
Desta decisão a autora interpôs recurso para o Tribunal dos Conflitos que
por sua vez considerou procedente a sua argumentação e declarou competentes, em
razão de matéria para conhecimento da ação, os Tribunais Judiciais.
O acórdão configura-se-nos como sendo um caso de conflito entre a
jurisdição Judicial e a jurisdição Administrativa. Desde logo importa referir
que o ordenamento jurídico português no Art. 209ºCRP distingue as várias
categorias de tribunais, podendo assim haver conflitos de jurisdição, ou seja,
dúvidas de qual dos tribunais é competente em razão da matéria e é nestes casos
concretos que entra em ação o Tribunal de conflitos. O Art.3º/c) da Lei
nº91/2019 -Lei do Regime da Resolução de Conflitos- consagra que é da competência
do Tribunal dos Conflitos conhecer dos recursos previstos no Art.101º/2 CPC,
como seria o nosso caso, pois a autora recorreu do Tribunal da Relação para o
Tribunal de Conflitos, para que este se pronuncia-se sobre quais seriam os
tribunais competentes.
Como comecei por aludir no início do post, importa agora analisar os
argumentos utilizados pelo Tribunal de Conflitos para entender porque seria da
competência dos Tribunais Judiciais julgar sobre esta matéria e não dos Tribunais
Administrativos, como considero. Muito sumariamente o que importa perceber é a
natureza jurídica do contrato celebrado entre autora e se este remete para uma
ideia de contrato administrativo, como é do meu entendimento.
De acordo com o argumento inicialmente apresentado, o Tribunal de Conflitos
conclui, e bem, que “a gestão daqueles serviços (entenda-se dos serviços
municipais de abastecimento público de água) pode ser efetuada de acordo com um
dos seguintes modelos – Art.7º/1 DL nº194/2009: (…) d) Concessão do serviço”. Ora
no nosso caso estamos perante uma destas situações sendo que este modelo
pressupõe a realização da concessão de acordo com o diploma referido e,
subsidiariamente, com apoio do Código dos Contratos Públicos, ainda que a
discussão não se prenda com este contrato- entre o município e a empresa que
assegura a concessão- uma vez que é consensual a natureza administrativa deste
contrato. Quando o serviço público é atribuído a uma entidade privada no setor
privado, estabelece-se uma relação de colaboração entre a Administração Pública,
titular do serviço, e o gestor do serviço, dado que por meio da concessão dá-se
uma delegação de serviços públicos comerciais e industriais a empresas privadas
que executam o mesmo serviço em nome próprio e por sua conta e risco, estando
sempre submetidas à fiscalização. Assim uma concessionária atua em substituição
deste, pelo que podemos afirmar com toda a segurança que estamos perante um
contrato administrativo. A dúvida surge no título que relaciona o prestador do
serviço com o consumidor final, ou seja, qual a natureza do contrato de
fornecimento do serviço.
O douto acórdão do qual discordo
alude à concessão do Professor Pedro Gonçalves que afirma: “os contratos de fornecimento
de água são contratos densamente regulados. No entanto, como observa o mesmo
autor ”(…) está longe de se poder considerar a regulação que atinge esse
contrato uma regulação baseada em normas de direito púbico. Com efeito, o valor
que inspira uma tal regulação é, claramente, a proteção do consumidor no
contexto de uma relação de consumo de um serviço público essencial. Não se
trata, pois, de normas dirigidas à regulação da Administração Pública ou da
atividade administrativa, mas sim à regulação de uma relação de consumo.
Estamos perante um contrato regulado sim, mas no âmbito do direito privado (do
consumo)”. Também o Professor Carlos Ferreira de Almeida refere “(…) todas as
entidades prestadoras dos serviços públicos regulados pela Lei nº23/96 são
fornecedores para o efeito de tais serviços serem considerados de consumo
quando o utente deles faça uso não profissional”, concluindo que “os contratos
de fornecimento a consumidores de serviços públicos essenciais são contratos de
consumo”. Pelo citado, segundo o Tribunal de Conflitos, a apreciação não
caberia aos tribunais da jurisdição administrativa.
A meu ver, no entanto, e começando pelo que o tribunal também considerou,
aos Tribunais Administrativos, cabe, segundo preceito legal e constitucional,
apreciar os processos “que tenham por objeto dirimir litígios emergentes de
relações jurídicas” conforme o Art.212ºCRP bem como refere o Art.1º do ETAF.
Assim, na falta de clarificação legislativa sobre o conceito de relação
jurídica administrativa, esta deverá ser entendida no sentido tradicional de
relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das
relações jurídicas de direito privado em que intervém a Administração. Logo,
temos que os Tribunais Administrativos serão competentes para dirimir os
litígios surgidos no âmbito das relações jurídicas públicas, devendo como tal
considerar-se de acordo com a concessão do Professor Vieira de Almeida que são
“aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade
particular no exercício de um poder público, atuando com vista à realização de
um interesse público legalmente definido”.
No sentido que eu subscrevo entende também a maioria de jurisprudência,
como podemos verificar pelo acórdão de 15/05/2014 do Tribunal dos Conflitos que
refere: “não obstante a questão ser em tudo idêntica à julgada pelo Tribunal de
Conflitos no Conflito nº44/13 de 21/01/2014(…)” -o acórdão que estou a analisar
–“ (…) a verdade é que está firmada jurisprudência (…) em sentido contrário.
Assim sendo, para evitar divergências nesta matéria, limitar-nos-emos a
reproduzir o acórdão nº1/14 de 27/03/2014, que segue a jurisprudência uniforme
nesta matéria.”, sendo que o acórdão indicado e por sua vez a maioria da
jurisprudência concluíram no mesmo sentido que eu, em considerar que a
jurisdição competente é a dos tribunais administrativos e fiscais. Pelo que por
este fundamento, quer a doutrina, quer a jurisprudência maioritária aponta para
que esta decisão estivesse errada.
Não obstante as qualificações erróneas já abordadas, o Tribunal de
Conflitos, no nosso caso, adota ainda posição no sentido de que a “execução
coerciva de dívidas por incumprimento dos contratos de fornecimento em causa
seguem regimes diferentes consoante a natureza pública ou privada do fornecedor
do serviço (concessionário), uma vez que, em relação a estes últimos, no caso
de incumprimento do utente, a nota de cobrança emitida estando desprovida de
força executiva, não constitui título para efeitos do processo de execução”
que, aplicado ao caso procede a argumentação da autora no sentido do contrato
de fornecimento de água celebrado com o utilizador não é revestido de um poder
público “nem tendo as partes submetido expressamente a execução do contrato em
causa a um regime substantivo de direito público”.
Como vimos no douto acórdão que sustenta a minha perspetiva, e que é
aplicável ao caso concreto, estaríamos perante uma entidade privada, sim, o
concessionário mas este estaria a exercer um poder público, pois conforme resulta
do Art.6º DLnº379/93 de 5/11 a exploração do fornecimento pode ser em regime de
concessão a entidade pública ou privada, sendo pelo Art.13º/2 “a
concessionária, precedendo aprovação pelo concedente, tem direito a fixar,
liquidar e cobrar taxas aos utentes, bem como estabelecer o regime de
utilização (…)” de onde resulta que A, enquanto concessionária do serviço
prossegue fins de interesse público, estando, para tanto, munida dos
necessários poderes de autoridade, o que nos permite advogar a posição doutrinária
do Professor Vieira de Andrade e considerar que tem força executiva. Quanto ao
argumento de as partes não terem submetido expressamente a execução contratual
ao regime de direito público diz-nos o Professor Mário Aroso de Almeida que em
“(…) matéria de litígios sobre contratos (…) pelo critério do contrato submetido
a regras de contratação pública (…) sendo que a previsão do preceito compreende
claramente litígios respeitantes a quaisquer contratos, que não apenas
administrativos, e tanto contratos celebrados por pessoas coletivas de direito
público, como contratos celebrados por entidades privadas quando sujeitas a
regras de direito público” tendo assim um alcance mais amplo pelo que no
tocante à argumentação de não ter sido submetido expressamente a execução
submetida a regime de direito público também não o precisava pois a norma que
nos permite atribuir competência aos tribunais públicos é ampla e engloba.
Assim, sem mais a apresentar, concluímos que o acórdão, com o devido
respeito, está errado e a matéria seria da competência dos Tribunais Administrativos
e Fiscais.
Marcelo Martins nº58079
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