Comentário de Jurisprudência: Jéssica Ventosa dos Anjos

 

Comentário de Jurisprudência: Jéssica Ventosa dos Anjos

O acórdão do Tribunal de Conflitos de 8.11.2018 está errado, na medida em que atribuiu competência em razão da matéria para conhecer a ação ao Tribunal Administrativo e Fiscal (doravante “TAF”) de Mirandela, ao invés de ter atribuído à instância local – secção de competência genérica – J1, de Vila Pouca de Aguiar, comarca de Vila Real. Por outra palavras, deu prevalência à competência da jurisdição administrativa em detrimento da jurisdição judicial.

Em primeiro lugar, cumpre sumariar a ação proposta, tanto da perspetiva das partes, como dos tribunais em causa supra referidos. Nesta medida, temos como autores “AA” e como ré a Câmara Municipal de Ribeira de Pena, em que os primeiros apresentam como pedido a condenação da ré numa indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais (entenda-se morais) e como causa de pedir o incumprimento contratual do “convénio” que as partes celebraram. In casu, estamos perante a cedência pelos autores de uma determinada área à ré para a edificação da ETAR (art. 1.º, nº 1 e 2 do convénio) e, em troca, a ré cede, a título de compensação, dois lotes de terreno sitos em Bragadas.

Face ao exposto, primeiramente a ação é proposta na instância local – secção de competência genérica – J1, de Vila Pouca de Aguiar, comarca de Vila Real, que se declara incompetente em razão da matéria por considerar tratar-se de uma relação administrativa, absolvendo, assim, a ré da instância. Por conseguinte, AA intentam ação junto do TAF de Mirandela, no entanto, também o tribunal administrativo se declara incompetente para dirimir o litígio, invocando exceção de incompetência absoluta em razão da matéria, absolvendo, uma vez mais, o Município de Ribeira da Pena da instância. Nesta segunda situação, considera verificar-se uma relação contratual oriunda de um contrato de permuta que, em tudo o que puder ser tratado, sê-lo-á à luz das normas civis por remissão ao contrato de compra e venda.

No caso sub judice, temos, portanto, uma situação de conflito negativo de jurisdição, uma vez que temos os dois tribunais supra citados, integrados em ordens jurisdicionais diferentes que se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão, tratando-se, in casu, da segunda situação, estando, portanto, perante um conflito negativo de jurisdição (art. 109.º, n.º 1, 2 e 3 do CPC). De notar, que o regime da resolução dos conflitos de jurisdição entre tribunais judiciais (instância local – secção de competência genérica – J1, de Vila Pouca de Aguiar, comarca de Vila Real) e tribunais administrativos e fiscais (TAF de Mirandela) se encontra previsto na Lei 91/2019. Na presente situação, foi o Tribunal de Conflitos que resolveu o caso (art. 110.º, n.º 1 e 3 do CPC, art. 9.º, n.º 1 da Lei 91/2019), por ter sido requerida pelos autores (art. 111.º, n.º 2 do CPC, art. 10.º/2 da Lei 91/2019), tendo caráter urgente (n.º 3), sendo a decisão resultante do processo em causa sumária (art. 113.º, n.º 2 e 3 do CPC).

De igual modo, a Procuradora-Geral Adjunta do Tribunal dos Conflitos deu parecer positivo à “competência para a apreciação da causa (…) ao TAF de Mirandela”, justificando para tal tratar-se de um contrato administrativo, sendo o pedido de indemnização resultante desse mesmo contrato, considerando-se, portanto, a competência dos tribunais administrativos.

Nesta senda, cumpre apurar a natureza do contrato celebrado pelas partes designado de “convénio”, isto é, saber se estamos perante um contrato que remete para as normas de direito civil ou, se por outro lado, se trata de um contrato regido por normas de direito administrativo. De atentar, que é o pedido e a causa de pedir dos autores que definem o pressuposto da competência material, sendo esta uma “questão prévia a tal apreciação, a decidir independentemente do mérito/demérito da ação, não dependendo, deste modo, da sua procedência ou improcedência”, tal como nos diz o acórdão. E, na presente situação, segundo o tribunal judicial e o tribunal de conflitos trata-se de uma relação jurídica administrativa, gozando, alegadamente, o tribunal administrativo de competência, de acordo com o princípio da especialização (arts 211.º, n.º 1 e 212.º, n.º 3 da CRP, 4.º, n.º 1, al. o) do ETAF e 64.º do CPC). Vejamos o porquê de a decisão estar errada.

A causa de pedir do autor tem por base pretensões relativas ao incumprimento do convénio celebrado entre as partes (art. 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF e art. 37.º, n.º 1, al. l) do CPTA). Ora o primeiro art. diz-nos que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”. Analisando o preceito, não oferece dúvidas a qualificação da ré como pessoa coletiva de direito público que prossegue interesses públicos, sendo para tal provida de prerrogativas de autoridade.

Segundo a noção de relação jurídica administrativa do Professor VIEIRA DE ANDRADE basta que uma das partes seja “entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público tendo em vista a realização de um interesse público legalmente definido” (A Justiça Administrativa, Lições, 2000. Pág. 79). Nesta medida, restava apenas apurar o conceito de interesse público que tínhamos como verificado, uma vez que a ré tinha por objetivo construir a ETAR, sendo esta uma necessidade básica e em prol da comunidade. Neste sentido, de acordo com o Professor FREITAS DO AMARAL, também estaríamos perante uma relação jurídica administrativa, dado que essa relação concede poderes de autoridade ou restrições de interesse público à Administração perante os particulares (Lições de Direito Administrativo, edição de 1989, III, págs. 439-440).

No mesmo sentido temos o art. 4.º do convénio celebrado em que as partes convencionam que será o direito administrativo a reger a relação jurídica e, subsidiariamente, o direito civil. Neste prisma, seria mais um argumento para defendermos a atribuição de competência ao TAF. Contudo, no que a esta questão diz respeito, concordamos com a posição do Professor JOÃO CAUPERS quando nos diz que não podem ser as partes a atribuir a natureza administrativa à relação jurídica que as une, uma vez que, se assim fosse, qualquer relação poderia ser considerada à luz da livre arbitrariedade das partes.

Por conseguinte, não basta uma definição nem uma escolha da lei aplicável pelas partes quanto à relação jurídica administrativa para atribuirmos competência aos tribunais administrativos. Não negamos a “redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa” defendida pelos Professores FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, mas é imperativo para a atribuição de competência ao TAF o enquadramento da situação numa das alíneas do art. 4.º do ETAF e a qualificação da natureza da relação jurídica como administrativa, não obstante concordarmos com a não subtração de litígios administrativos ao TAF.

Voltemos à análise do art. 4.º, n.º 1, alínea e) do ETAF. Não temos dúvidas de que se trata de um ato de validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública (2ª parte). Vejamos, em primeiro lugar, a primeira parte do art., analisando para tal a natureza da relação jurídica. Segundo o art. 2.º do convénio, o autor da ação obriga-se a ceder à ré, uma parcela de terreno para interesses públicos (art. 1.º, n.º 2 do convénio). Trata-se, pois, de uma cedência clara da parte do autor para com a ré. No art. 3.º, n.º 2, al. a), temos uma cedência a título de compensação por parte da ré ao autor de dois lotes sitos em Bragadas.

Estamos perante uma situação em que ambas as partes se obrigam a ceder o direito de propriedade de um bem uma à outra, qualificando-se como contrato de troca, sendo regido pelas normas do contrato de compra e venda em tudo o que seja possível (art. 879.º, al. b) e 939.º do CC), por não estar tipificado, mas que pode ser acordado pelas partes à luz da liberdade contratual (art. 405.º do mesmo Código). Quanto ao facto de os lotes ainda não estarem construídos, caracterizado assim como bens futuros, também não oferece problemas uma vez que é permitido por lei civil a troca de bens presentes por bens futuros (arts. 211.º, 399.º, 408.º, n.º 2, 880.º, n.º 1 do CC), de acordo com os Professores PIRES DE LIMA e ANTUNES VARELA.

Face ao exposto, estamos perante um contrato regido por normas civis não tendo natureza administrativa. Por outras palavras, o pressuposto de ser celebrado por uma pessoa coletiva de direito público ou da existência de um interesse público (desde que superior aos interesses privados), ou ainda da estipulação pelas partes do direito aplicável ao contrato celebrado não é suficiente. É preciso atentarmos à índole do contrato e, de facto, trata-se de um contrato de permuta que segue as regras do contrato de compra e venda. De igual modo, o pedido e causa de pedir dos AA traduz a condenação do pagamento de uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais por incumprimento contratual. A própria ação que apura a competência material do tribunal a dirimir o litígio é feito com base no contrato atípico oneroso (civil). Concluímos, portanto, que pela análise do art. 4.º, n.º 1, al. e), 2ª parte do ETAF, não existe um contrato civil.

Não obstante, o art. supra referido diz-nos que outra das formas de o ETAF se aplicar é nos casos de “quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública”. Nesta medida, o art. 1.º, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos (CCP) diz-nos que o “regime da contratação pública é aplicável independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no presente Código e não sejam excluídos do seu âmbito de aplicação”. No caso sub judice temos a Câmara Municipal de Ribeira da Pena como entidade adjudicante à luz do art. 2.º, n.º 1, al. c) do mesmo Código. No entanto, o art. 4.º, n.º 2, al. c) o CCP não se aplica a contratos de compra e venda e contratos de permuta. Por conseguinte, também a terceira parte do artigo 4.º, n.º 1, al. e) do ETAF não se pode aplicar à presente situação.

Em suma, com a não aplicação do art. 4.º/1, e) do ETAF não há possibilidade de submeter a questão aos tribunais administrativos por não ter natureza administrativa. Assim, deve a ação ser redirecionada ao tribunal judicial, in casu, à instância local – secção de competência genérica – J1, de Vila Pouca de Aguiar, comarca de Vila Real e não ao ETAF como decidido pelo acórdão. A base de decisão teve por base o art. 1.º, n.º 6, al. a) do CCP nos dias de hoje revogado. Nesta situação, seria contrato administrativo por vontade das partes. Mas já aqui defendemos a posição do professor JOÃO CAUPERS porque tal redundaria numa atribuição generalizada da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos e fiscais, e este deve ter as atribuições conferidas por lei, apenas para questões de índole administrativa. Respeitamos a posição defendida pelo Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA no que concerne a esta questão que nos diz que temos de ter consideração o elemento finalístico do contrato. É verdade que se trata de um contrato com interesse público, porém, a nosso ver, não é suficiente. Seria necessário, mas não suficiente. O acórdão refere também com base no antigo art. 1.º, n.º 6 supra citado que o facto de a contratação pública excluir tanto o contrato de compra e venda como o contrato de permuta do elenco do n.º 2 do art. 4.º não traduz a natureza não administrativa do contrato. A par disso, ainda alude ao art. 200.º, n.º 1 do CPA que nos diz que as autarquias locais (ex vi art. 2.º, n.º 4, al. b)) podem celebrar contratos submetidos a um regime de direito privado, desde que o interesse público prevaleça sobre os interesses dos particulares. No entanto, pelo que defendemos nesta sede consideramos que os argumentos do acórdão não são suficientes para caracterizar o contrato como administrativo.

Jéssica Anjos

Subturma 9, n.º 56602