O Acórdão do TCAN de 07/05/2021 está errado.
Pelo menos, na medida, em que não toma em consideração a complexidade da temática abordada.
O
litígio que este Acórdão tem por base consubstancia um recurso jurisdicional de
impugnação de ato administrativo.
Na base
do litígio está a seguinte questão: Poderá um litígio relativo a um contrato de
concessão de objetivos financeiros estar submetido ao Código dos Contratos
Públicos, e por isso ser julgado pelo Juízo especial de contratos públicos, ou,
se, por força das exceções existentes na lei o caso deverá dar procedência num
Juízo Administrativo Comum.
O debate
aqui presente apenas existe devido à entrada em vigor do DL 174/2019, que levou
à criação de juízos de competência especializada, nos termos do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais (daqui para a frente referido como ETAF).
Anteriormente, a lei 114/2019, veio a consagrar a especialização dentro dos
tribunais administrativos, de círculo e tributários, com vista a agilizar o
funcionamento destas jurisdições. A lei pretende que esta especialização dos
tribunais funcione como fator agilizante, promovendo a celeridade processual, a
qualidade de decisões e uniformidade processual. Foram ouvidos vários órgãos
judiciais superiores (como o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho
Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Conselho dos Oficiais de
Justiça, entre outros...), concluiu-se que os dados relativos ao volume de
trabalho não deixam “margem para equívocos”, considerando que, só em Lisboa, no
Porto e Braga, o volume de processos seria “superior ao milhar” e o
desdobramento dos tribunais seria uma ferramenta essencial para travar o aumento de pendência nessas áreas e assegurar uma oferta judiciária mais
adequada.
Com
todos estes antecedentes, o DL 174/2019, levou à entrada em vigor, a 1 de
setembro de 2019 à entrada em funcionamento dos Juízos de Competência
especializada dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Consagrou-se,
assim, quatro tipos de juízos dentro dos tribunais administrativos (o que
encontra a sua base legal nas alíneas a), b), c) do artigo 9º e na alínea d) do
nº1 do artigo 44º-A do ETAF):
O Juízo Administrativo Comum, sobre quem recaem os processos que incidam sobre matéria administrativa cuja competência
não esteja atribuída a juízos de competência especializada, além de exercer as
competências normais dos tribunais administrativos de círculo; o Juízo Administrativo Social, a quem
compete conhecer os litígios relativos a disputas emergentes de vínculos de
trabalho em funções públicas e a sua formação, litígios relacionados com formas
públicas ou privadas de proteção social e restantes matérias que lhe sejam
deferidas por lei; o Juízo de Urbanismo,
ambiente e ordenamento do território, que deverá conhecer dos litígios
relativos a estas matérias, tal como os demais que lhe sejam deferidos
legalmente; por fim, o Juízo de
Contratos Públicos, que deverá conhecer os processos relativos à validade
de atos pré-contratuais e a sua interpretação, a validade e execução de
contratos administrativos e validade de contratos administrativos/ contratos
celebrados sob os termos da legislação sobre contratação pública, pessoas
coletivas de direito público/ entidades adjudicantes, quanto à sua formação,
efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e demais
matérias que lhe sejam conferidas por lei.
E dois
tipos de Juízos especializados dentro dos tribunais arbitrais:
O Juízo de Execução Fiscal e Recursos
Contraordenacionais, sobre quem recai a obrigação de dirimir os litígios
relativos a execuções fiscais e de contraordenações tributárias e o Juízo Tributário Comum, que deve
conhecer todos os processos relativos a matéria tributária cuja matéria não
esteja legalmente atribuída ao juízo ante mencionado e restantes competências
atribuídas por lei.
Quanto a
estes tribunais, a base jurídica para estas afirmações encontra-se nas alíneas a)
e b) do artigo 9º-A e nº1 do artigo 49º-A do ETAF.
Abordarei
agora a questão relativa à competência dos Juízos de Contratos Públicos vs Juízos
Comuns dos TAFS e o porquê deste litígio não poder ser julgado pelo Juízo de
competência específica.
A
Recorrente tinha previamente celebrado um contrato de financiamento com o IFAP,
que veio em primeira instância impugnar, pedindo a sua resolução. O IFAP é um
Instituto, pessoa coletiva de direito público, cujo objetivo é garantir o funcionamento
dos sistemas de apoio e ajudas indiretas (nacionais e comunitárias) e aplicação
de regras comuns de regimes de apoio direto da política agrícola comum.
Sendo o
IFAP uma pessoa coletiva de direito público, e sendo o litígio relativo a um
contrato celebrado por si, poderia dizer-se que deveria recair sob o Juízo de
Contratos Públicos, nos termos do artigo 44º-A, alínea c) do ETAF. Ainda assim,
tanto a Requerente como os Juízes da Seção de Contencioso Administrativo do
Tribunal Central Administrativo Norte consideram que este tribunal é
materialmente incompetente, devendo antes responder pelo litígio o Juízo
Administrativo Comum do TAF de Braga.
A base
legal para que sustenta a incompetência do juízo especialidade é o próprio
Código dos Contratos Públicos. No seu 5º artigo, enumera todos os tipos de
contratação que deve ser excluída do regime público. No seu nº4, alínea c), vem
expressamente excluir contratos cujo objeto assente consista na atribuição de
subsídios ou subvenções.
Ora, tal
como é mencionado no Acórdão, o contrato celebrado com a entidade pública não
tem em vista o interesse económico deste, mas sim a comparticipação financeira
indireta (sob a forma de um subsídio) destinada à modernização de uma
embarcação, o que se encontra dentro do seu expectro de competências enquanto
organização, dado que tal, como mencionado pela Recorrente, representa
interesses públicos socialmente relevantes, nomeadamente um estímulo à
economia.
É deste
modo que é afastada a aplicação do regime dos contratos públicos presentes no
Código de Contratos Públicos.
O
Professor Mário Aroso de Almeida defende que o Código divide este tipo de
contratos em quatro categorias- os contratos administrativos por natureza, que são submetidos ao regime de Direito
Administrativo devido ao seu fim ou objeto e estão consagrados nas alíneas b),
c) e d) do nº1 do artigo 280º; os contratos
administrativos por determinação da lei, que, não sendo administrativos por natureza
obtêm essa qualificação legal, sendo submetidos a um regime de Direito Público.
Este regime consagra os contratos administrativos previstos na Parte III do
Título II do Código dos Contratos Públicos e os restantes contratos
administrativos típicos ou aqueles previstos em legislação avulsa; o último
grupo, os contratos administrativos por
qualificação das partes. O Professor defende que estes são contratos
atípicos pois poderiam ser contratos de direito privado, em função do seu
objeto, mas, tendo em conta que uma ou ambas as partes sejam contraentes
públicos, o contrato é submetido ao regime de direito público por acordo mútuo,
e o submetam a este regime. Este regime está consagrado nas alíneas a) do nº1
do artigo 280º CCP, bem como os artigos 3º nº1 b) e 8º do CCP.
Por fim,
o critério do contrato submetido a
regras de contratação pública determina que devem ser submetidos à
jurisdição pública todos os litígios emergentes de contratos legalmente
submetidos às regras de contratação pública, quer sejam celebrados por pessoas
coletivas de direito público ou privado, sendo o critério de classificação o
facto de estar submetido a regras procedimentais de formação de Direito
Administrativo.
Devido à
linha ténue que muitas vezes demarca a classificação de um contrato como
administrativo, parece-me ser normal a ocorrência de conflitos de competência,
sendo importante recorrer às bases legais para esclarecer os mesmos.
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