Face
à indiscutível contribuição da Reforma do Contencioso Administrativo de 2015 na
mudança do paradigma processual, cumpre analisar, em detalhe, a passagem do
recurso de anulação para a ação de impugnação – antes integrada no domínio da
ação administrativa especial – bem como a virtualidade desta solução.
Em
primeiro lugar, cabe destacar as principais diferenças entre o recurso de
anulação e a ação de impugnação, designadamente a natureza não-recursiva desta;
o seu âmbito não estritamente anulatório; e a circunstância de não ser,
atualmente, o único meio processual admissível no sistema. Este novo paradigma,
associado à generalização da cumulação de pedidos, permite a apreciação da
integralidade da relação jurídica administrativa subjacente ao litígio, que de
resto, não era possível no âmbito do recurso de anulação.
Posto
isto, veja-se que o quadro geral anterior à unificação das formas de processo
principais não-urgentes – que provinha da reforma de 2002/2004 – correspondia a
uma bipartição entre a ação administrativa especial (doravante AAE), destinada
à apreciação de litígios relativos a atos administrativos e normas
administrativas, e a ação administrativa comum (doravante AAC), destinada a
todos os outros litígios integrados na jurisdição administrativa.
Ora,
a ação administrativa (regulada nos Artigos 37.º e seguintes do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, doravante CPTA) passa a ser, a partir
da Reforma de 2015, o único meio processual principal existente. Esta solução
é, do ponto de vista legislativo e lógico, mais adequada do que a que existia anteriormente,
e que criava, na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, uma distinção "esquizofrénica" entre dois meios processuais.
Isto
porque, a distinção entre geral, comum e especial é algo que corresponde aos
traumas da "infância difícil" do processo administrativo: veja-se que o processo
de impugnação era de tamanha especialidade que o juiz não podia condenar a
Administração, ficando limitado à anulação dos atos administrativos (realidade
que vem a desaparecer quando os litígios passaram a ser regulados por uma
entidade neutra e independentemente, onde o juiz goza de plenos poderes quer
para anular atos administrativos, quer para condenar a administração).
Com
efeito, emergiam algumas consequências e problemas relacionados com este modelo
dualista. Deste logo, verificava-se uma dualidade de tramitações que implicava
que uma mesma relação jurídica podia ser alternativamente apresentada em juízo
através de AAC ou de AAE, consoante quem a apresentasse e o modo como
configurasse a lide. Mais ainda, esta divisão entre AAC-AAE tinha implicações
prejudiciais ao nível da comunicação prévia, na medida em que esta dispensa o
recurso ao ato administrativo. Da mesma forma, existia uma consunção da AAC pela
AAE em caso de cumulação.
Finalmente,
era ainda possível antever dificuldades práticas em casos de fronteira (como por
exemplo a condenação à prática de atos e a condenação à prática de
comportamentos, que por não serem abrangidas pela secção do contencioso dos
regulamentos da AAE, caiam na AAC por via do carácter residual desta ação face
àquela), bem como algumas separações dificilmente compreensíveis, como sejam os
pedidos de abstenção à prática de atos como modalidade da ação administrativa
comum; ou as ações sobre a validade de contratos como ação administrativa
comum, quando a forma contratual pode também ser tomada como típica da função
administrativa, de acordo com os Artigos 5.º, n.º 6, alínea b) do Código dos Contratos
Públicos, que se traduzem em mecanismos de equiparação de regimes entre o
contrato e o ato que esse contrato substitui.
Face ao exposto, facilmente se compreende a conveniência da unificação das formas de processo.
Ora, naturalmente, cumpre apontar algumas implicações dessa unificação, designadamente a previsão de um modelo único e global de tramitação (como, de resto, resulta dos artigos 35.º, 37.º e 78.º e seguintes do CPTA), que toma por referente o modelo específico da antiga AAE, recebendo influências do CPC de 2013, mas que, ainda assim, não deixa de prever regras próprias. Passa também a ser possível, nos termos do n.º 2 do artigo 4.º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a cumulação de todos os pedidos, o que significa que a ação de impugnação não é uma simples modalidade de ação constitutiva, mas uma modalidade de uma ação de natureza mista que admite todo o tipo de pedidos (de anulação, declaração de direitos e de condenação).
Sem
prejuízo de existirem vários aspetos que parecem trazer ganhos objetivos, urge
atender à discussão em torno da potencial sobrevivência de algumas
características do antigo recurso de anulação, e consequentemente, dos “traumas
de infância”. Um dos domínios nos quais isso se traduz é ao nível da
legitimidade ativa (estabelecida no artigo 55.º do CPTA). Neste sentido,
veja-se que a legitimidade ativa nos processos de impugnação de atos tem uma concessão
significativamente mais ampla do que a legitimidade ativa em ações com outros
pedidos, como o da condenação na prática de ato devido, ou a pedidos relativos
a contratos.
Deste
modo, questiona-se se quedará, na esteira do Professor Sérvulo Correia, uma “unipolaridade
atenuada ou imperfeita”, estando por isso o modelo contencioso português ainda
demasiado dependente de pressupostos de ordem substantiva, assentes nas
modalidades clássicas de formas de atuação da Administração.
Neste
âmbito, atente-se aos traços de preservação de preocupações específicas com os
pedidos relativos a atos e normas. Em primeiro lugar, verifica-se, sob o ponto
de vista dos pressupostos processuais e condições de ação, uma muito maior
preocupação do CPTA na regulação de ações sobre atos e sobre normas, nos
Artigos 50.º e seguintes. Por outro lado, no que respeita à tramitação da ação,
preservaram-se algumas regras só aplicáveis a pedidos típicos do modelo
anterior de AAE (como por exemplo se constata nos n.os
3 e 6 do artigo 81.º, n.º 4 do artigo
83.º, artigo 84.º, artigo 85.º, n.º 2 do artigo 88.º, etc.). No que respeita
ainda à remissão genérica para o Código de Processo Civil deve ter-se em conta
que uma jurisdição autónoma como é a administrativa, não subsiste como tal se
uma parte significativa dos seus litígios não for regida por um corpo autónomo
de normas processuais. Ora, a transposição, ainda que com adaptações, do regime
do processo declarativo comum do Código de Processo Civil (veja-se a título de
exemplo o regime da audiência prévia – artigos 87.º-A a 87.º-C –; a
possibilidade de reconvenção – artigo 83.º-A –; o modelo do despacho
pré-saneador do artigo 87.º ou a regulação da instrução e da audiência de
julgamento – artigos 89.º-A e 91.º), implica uma mistura dos critérios
processuais com os critérios administrativos, acabando por criar,
voluntariamente, sub-ações que poderiam corresponder a verdadeiras ações.
Na
perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, o que devia estar regulado eram
todos os processos impugnatórios, todos os processos condenatórios, e todos os
processos de simples apreciação independentemente da realidade substantiva.
Do
mesmo modo, o Professor critica o facto de o legislador ter criado meios
processuais radicalmente novos, não deixando, no entanto, de se dedicar com
maior pormenor à regulação dos já existentes. A criação dos novos meios
justificou-se pela tentativa de reiterar a eliminação do antigo recurso de
anulação, como forma de afirmar uma realidade unitária, ainda que aparente.
Em
suma, sem embargo de o objetivo da reforma de 2015 ter sido conformar uma
justiça simples, racional, rápida e eficaz, esta não se tratou de uma verdadeira solução
de rutura do cenário anterior, mas sim de uma moderação bem conseguida. Assim, como
refere o Professor Sérvulo Correia, de uma “bipolaridade imperfeita se passará
para uma matriz de unipolaridade atenuada ou imperfeita”, o que significa que
se passou realmente para um sistema unipolar, com uma única ação, ainda que com
múltiplas especificidades tendo em conta o objeto do litígio.
Bibliografia:
Apontamentos
da Unidade Curricular Contencioso Administrativo e Tributário, Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa.
Raimundo, Miguel Assis, “Em busca das
especificidades processuais das formas típicas de actuação (a propósito da
eliminação da distinção Acção Comum –Acção Especial no CPTA)”, in Julgar,
nº 26, 2015. Disponível em: (http://julgar.pt/wp-content/uploads/2015/05/JULGAR-26-06-Miguel-Raimundo-Ac%C3%A7%C3%A3o-Comum-e-Especial-CPTA.pdf).
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo
Processo Administrativo, 2.a ed., Almedina, Coimbra, 2009.
Almeida, Mário Aroso de, Manual de
Processo Administrativo, Almedina Editora, 4ª Edição, 2020.
Correia, José Manuel Sérvulo, “Da
ação administrativa especial à nova ação administrativa”, Cadernos de
Justiça Administrativa, (106), 2014.
Sites
consultados:
http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/fich-pdf/cpa/ana_celeste_carvalho.pdf
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