Todo o processo tem um objeto que são as questões
jurídicas sobre as quais o tribunal é chamado a pronunciar-se no âmbito desse
processo através da emissão da correspondente sentença. Assim, o professor
Mário Aroso de Almeida define o objeto do processo como: “pretensão formulada
pelo autor, identificada pelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram
deduzidos”[1]. É ao nível do objeto que
se estabelece a conexão entre o processo e o direito substantivo
Trata-se de assegurar a ligação entre a relação
jurídica material e a relação jurídica processual, determinando quais os
aspetos da relação jurídica substantiva, existente entre as partes, que foram
trazidos a juízo.
Duas teorias: • Substancialista – o que releva
é o modo como a parte qualifica juridicamente aquilo que leva a juízo: o Releva
o Pedido • Processualista – o que releva são os factos levados a juízo,
independentemente das qualificações jurídicas: releva a Causa de Pedir.
Uma noção adequada do objeto do processo deve proceder
a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspetos
do direito substantivo invocado. Segundo Mandriolli, o pedido e causa de pedir
apresentam-se como “verso e reverso da mesma medalha”, sendo que a medalha de
que estas duas perspetivas são duas faces, é o direito substancial. Segundo o
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, o modo correto de olhar para o objeto
do processo é de forma “eclética”. Não se deve olhar apenas aquilo que o
particular vem pedir ao juiz (direito que afirma perante o tribunal) mas também
a realidade jurídica processual dos factos. É a relação material entre as
partes que entra no processo, através da alegação de um direito subjetivo que é
“filtrado” por intermédio do pedido e da causa de pedir.
Antes havia uma perspetiva dualista, consoante
fosse contencioso de anulação ou contencioso de ações. Com a Reforma do CAT,
estando agora plenamente jurisdicionalizado, isto deixou de ser encarado
assim. Tendo em conta a ligação entre a relação jurídica material e a
processual, que se espelha no objeto do processo, há que analisar os problemas
do Pedido e da Causa de Pedir.
Passando à análise individual do pedido e causa de
pedir, começando pelo primeiro, o pedido trata-se do efeito pretendido pelo seu
autor o direito que esse efeito visa defender. Na formulação do professor Manuel
de Andrade trata-se da “enunciação da forma de tutela jurisdicional pretendida
pelo autor e do conteúdo e objeto do direito a tutelar”.
Faz-se a distinção entre pedido imediato: efeito
pretendido pelo autor. Aquilo que o particular solicita ao juiz; e pedido mediato:
direito que esse efeito visa tutelar. Direito que o particular faz valer nesse
processo.
Na doutrina tradicional só havia preocupações com a
vertente imediata do pedido.
Agora, temos de
considerar o pedido tanto na sua vertente imediata como na sua vertente
mediata, tanto no que respeita aos efeitos pretendidos pelas partes como às
posições jurídicas subjetivas que tais efeitos visam proteger – art. 2º/2 CPTA.
Da perspetiva do particular, o seu pedido imediato, a
anulação ou declaração de nulidade ou de inexistência do ato administrativo, é
incindível da proteção do direito subjetivo lesado, que constitui o seu pedido
mediato. Admitindo-se a cumulação, há uma abertura do Contencioso Administrativo
e Tributário (CAT) à proteção conjugada de vários (ou mesmo de todos) os
direitos na relação jurídica administrativa. O CAT hoje significa (invertendo a
ordem da enunciação) que todos os direitos das relações administrativas (e
fiscais) são suscetíveis de proteção jurídica e que, para a respetiva tutela,
podem ser formulados todos os pedidos, de acordo com as formas processuais
adequadas.
A Doutrina clássica do CAT tende a considerar – por
razões práticas, de facilidade de julgamento e razões de ordem teórica como a
da amplitude do caso julgado – que o que relevava para a determinação da causa
de pedir eram as alegações do autor referentes ao ato administrativo,
nomeadamente a saber qual o tipo de invalidade que o ato enferma e qual a forma
dessa invalidade. Assim, o professor Regente defende que a doutrina objetivista
não era assim “tão objetivista” pois tinha esta conceção ao subjetivismo. A
causa de pedir, no âmbito de um sistema em que todos os meios processuais são
de plena jurisdição, deve ser sempre entendida, não em termos absolutos ou
abstratos, mas de forma conexa com as pretensões formuladas pelas partes, as
quais, por sua vez correspondem a direitos subjetivos dos particulares, no caso
da ação para defesa de interesses próprios (a maior parte dos casos), ou são,
antes, um mero expediente formal para a tutela da legalidade e do interesse público
num processo de partes, como sucede com a ação pública e a ação popular.
Antes, o pedido imediato era confundido com o objeto
do processo: “Forma traumática” de olhar para o pedido, que ainda se espelha no
art. 50º/1 ao falar de “objeto”. O objeto de processo reconduzido à dimensão de
pedido imediato, por um lado, dirige-se à concreta anulação ou declaração de
nulidade do ato impugnado, fundada no reconhecimento da sua invalidade; por
outro lado, dirige-se ao reconhecimento, por parte do Tribunal de que a posição
que a Administração assumiu com o ato impugnado não era fundada (seja porque
não reunia os elementos constitutivos do poder exercido com a prática do ato
impugnado, seja por se terem verificado factos impeditivos ou extintivos que
obstavam ao exercício desse poder).
O art. 95º CPTA define em termos adequados o que é o
objeto do processo quanto à causa de pedir. Para o senhor professor Vasco Pereira
da Silva, o juiz deve decidir todas as questões que foram suscitadas pelas
partes, não podendo deixar nenhuma de lado e respondendo a todas até ao fim,
recorrendo à lógica dos artigos 6º/7º e 95º/1 CPTA: regra da causa de pedir do
CPTA é aquela segundo a qual o Tribunal deve decidir todas a questões que as
partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das
questões suscitadas. Tem o alcance de determinar o objeto do processo como este
sendo configurado essencialmente pelas alegações das partes, devendo a causa de
pedir ser determinada em razão das pretensões dos sujeitos. O professor
considera que o art. 95º/1/1ª parte tem a dimensão acusatória. O particular
alega todas as questões que foram suscitadas, introduzindo lógica nova de que o
“CAT não deve ser um contencioso de meras formalidades”. Já a 2ª parte do mesmo
número tem a dimensão inquisitória
O pedido e Causa de Pedir estão assim interligados,
quanto ao objeto do processo. Tem de se considerar estes princípios todos. Desta
forma resolve-se um trauma do CAT – a incongruência entre o que se defendia
e o que se praticava. Uma lógica puramente objetivista do CAT devia levar a
uma lógica puramente inquisitória do processo – lógica de uma causa de pedir
correspondente somente à ilegalidade da atuação administrativa, levando o juiz
a procurar todos os factos (independentemente ou não de terem sido alegados
pelas partes). O juiz podia conhecer de toda e qualquer ilegalidade, mas só
atendia ao alegado pelas partes atendendo aos vícios do ato (o que é uma contradição).
A Doutrina e Jurisprudência criticam esta posição –
franceses falam da Teoria das Hipóteses de Erro, a partir do caso julgado.
Entender este objeto de forma tão ampla levaria ao caso julgado com uma
amplitude maior que as desejadas. Nunca mais poderia apreciar essas questões.
Não se poderia conhecer de mais ilegalidades ligadas àquela ilegalidade. O juiz
pode enganar-se e daí surge a Teoria das Causas de Erro. A partir daqui começa
a surgir uma lógica contrária ao objetivismo. Assim, segundo a Doutrina
subjetivista o objeto do processo tem de ter em conta uma conexão de
ilegalidade com um direito subjetivo, que obrigava a analisar a ilegalidade não
em abstrato, mas em função do direito que o particular levava a juízo.
O art. 95º/3, a partir de 2015 já não parece existir
uma contradição com o art. 95º/1. A primeira parte da noma tem como
objetivo que o julgador aprecie a integralidade dos direitos alegados pelo
particular, evitando-se que o juiz conheça apenas da primeira ilegalidade
apreciada, a pretexto que isso, só por si, bastaria para inquinar a validade da
atuação administrativa. Isto traria consequências nefastas em termos de caso
julgado. Apesar de cada uma delas, só
por si, gerar a invalidade, a cumulação de todas gera um resultado diferente – conforme
o professor Vasco Pereira da Silva, “uma fatia do bolo envenenado leva à morte,
todas as fatias levam a uma morte mais dolorosa”. O que está em causa é como se
analisa a causa de pedir e em que medida isso levará a considerar-se uma lógica
do contraditório ou inquisitório. O objeto do processo é determinado por aquilo
que o particular alega e o juiz tem de conhecer todas as invalidades.
Sobre a 2º parte do mesmo artigo,
colocam-se as questões de qual a amplitude deste dever do juiz identificar a
existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas? Estará
limitado pelos factos trazidos a juízo pelas partes ou pode ir além destes? O
professor Regente defende que o juiz não pode trazer factos novos, pois não é
uma parte – juiz identifica causas de invalidade distintas das alegadas, tendo
sempre como limite os factos trazidos a juízo e o modo como foram trazidos
pelas partes. Não se introduz factos novos e apenas se identifica/individualiza
ilegalidades distintas das referenciadas pelo autor, desde que elas resultem
das alegações das partes que introduziram os factos em juízo. Muitas vezes não
é sequer possível dissociar completamente factos de alegações, uma vez que o
Tribunal não lida diretamente com a realidade e sim com a reconstrução desta,
feita a partir dos “filtros” do pedido e da causa de pedir, tal como
configurados pelas partes.
Há 2 sentidos possíveis para este preceito: 1º) Juiz
pode qualificar de forma diferente os factos alegados pelas partes, de acordo
com o iure novit curia – valoração da causa de pedir. O juiz
conhece do Direito e não está vinculado à qualificação dos vícios ou à identificação
das fontes de invalidade feitas pelas partes. Não tem de aceitar a qualificação
jurídica feita pelas partes quando formulam certa pretensão. 2º) Juiz deve
conhecer integralmente o que as partes levaram a juízo – deve conhecer
integralmente as ilegalidades da atuação administrativa que está em causa.
Alarga os poderes do juiz, no que respeita ao conhecimento do objeto do
processo, por desligar a causa de pedir do mecanismo do ato administrativo,
possibilitando a apreciação direta dos direitos dos particulares e dos factos
causadores da respetiva lesão.
Para o professor Aroso de Almeida, o juiz pode carrear
factos novos para o processo.
Para o professor, o art. 95º/3 não constitui expressão
do princípio iure novit curia pois impõe-se ao Tribunal que identifique,
ele próprio, a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido
alegadas. Alega que está em causa a identificação, no episódio da vida que foi
trazido a juízo, de ilegalidades diversas daquelas que foram alegadas pelo autor,
pois quanto maior for o número de vícios que o tribunal identifique por sua
própria iniciativa, maior será a extensão das preclusões que da sentença se
projetarão sobre o ulterior exercício do poder por parte da Administração.
Todas as possíveis causas de invalidade de que padeça
o ato impugnado integram a mesma causa de pedir, que se reporta ao ato
impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele possam ser
deduzidas, sem que a identificação em juízo de qualquer uma delas envolva, por
isso, uma ampliação do objeto do processo.
O professor Regente afirma que o professor Aroso de
Almeida parte de uma noção de direito subjetivo vindo do direito processual –
teoria de Mário Aroso de Almeida quanto aos Direitos Subjetivos é que cimenta a
sua posição quanto ao art. 95º/3 (juiz pode carrear factos novos, pois se o
direito é afastar a ilegalidade isso também pode ser feito pelo juiz). Daqui
considera que o direito subjetivo do particular perante atuações
administrativas consiste numa pretensão anulatória, dirigida à eliminação do
ato impugnado da ordem jurídica e, com ela, a cessação da situação de
perturbação por ele causada – Direito de Reação. O professor Vasco Pereira da
Silva discorda, defendendo que na ordem jurídica portuguesa uma coisa é o
direito de ação, que permite a proteção jurídica subjetiva mediante a atuação
dos tribunais e outra são os direitos subjetivos de que os particulares são
titulares. Reduzir-se-ia tudo ao direito de agir em juízo – não se pode
confundir com os direitos subjetivos para os quais esse direito de agir existe.
O que verdadeiramente está em causa é um direito subjetivo lesado pela atuação
da Administração e não um direito a afastar a ilegalidade. Não se pode
confundir o direito de agir e os direitos subjetivos para os quais se consagra
o direito de agir. Isto cria uma categoria especial de direitos subjetivos
fundada, não nas situações jurídicas dos respetivos titulares, mas nas atuações
do sujeito oponente na relação jurídica material, já que o conteúdo do direito
corresponderia ao ato administrativo, o que é um contrassenso. Isto não
significa, contudo, como já se referiu, que o juiz não tenha visto ampliados os
seus poderes de conhecimento do objeto do processo, sempre no limite dos
direitos invocados pelas partes, ao ser-lhe permitido aceder direta e
plenamente ao pedido e à causa de pedir alegados, sem a “mediação” objetivista
e limitadora dos vícios, e sem ter mesmo de se confinar apenas ao ato
administrativo impugnado, pelo que, no direito português, haverá que distinguir
entre a ação para defesa de direitos, em que a pretensão processual deduzida em
juízo corresponde aos direitos subjetivos dos particulares, numa concreta
relação jurídica, que delimitam os poderes do juiz relativamente ao objeto do
processo, e a ação pública e a ação popular, através das quais se processa a
tutela direta da legalidade e do interesse público, mas mediante um processo de
partes, pelo que, também aí, o tribunal se encontra condicionado pelas
alegações dos sujeitos processuais relativas ao pedido e à causa de pedir.
Já o professor Miguel Teixeira de Sousa admite que tal
é possível porque o Ministério Público (MP) pode. Contudo, o MP e o Juiz não
têm funções iguais. Uma coisa seria considerar que o Ministério Público é uma
parte no processo administrativo e que, em razão disso, pode configurar as
pretensões em juízo, formulando pedidos e carreando factos novos para o
processo. Outra coisa seria admitir que o juiz, que, por definição, não é, nem
pode ser uma parte, venha a fazer o mesmo, sem estar limitado pelo objeto do
processo, tal como configurado pelas partes.
Bibliografia:
Aulas teóricas do professor Regente
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo
Administrativo», 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2020
[1] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Manual de Processo
Administrativo», 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2020, pp 69
Tiago Luís Bastos Carvalho
nº58174
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