Num processo cautelar, o
autor, num processo declarativo, já intentado ou a intentar, pede ao tribunal a
adoção de uma ou mais providências, destinadas a impedir que, durante a
pendência do processo declarativo, se constitua uma situação irreversível ou se
produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo no todo ou pelo menos
em parte, a utilidade da decisão que ele pretende obter naquele processo. ➢ Art. 112º/1 CPTA –
processo sem autonomia, funcionando como preliminar ou incidente do processo
declarativo. Antes da reforma 2004 só havia suspensão da eficácia – demasiado
restrito e que quase nunca era deferido. ➢ Violava normas da UE que tinham condenado
os diversos países por ausência da tutela cautelar.
Apresenta como
características:
1ª) Instrumentalidade –
só pode ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar um processo
principal e depende deste (art. 113º/1 CPTA)
2º) Provisoriedade – o
Tribunal pode revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo
principal, a decisão de adotar ou recusar a providência cautelar (art. 124º
CPTA). De notar que uma providência cautelar não pode antecipar a título
provisório a produção do mesmo efeito que a decisão a proferir no processo
principal pode determinar a título definitivo – nunca se pode antecipar a
título definitivo a constituição de situações que só podem ser determinadas a
título definitivo pelo processo principal.
3º) Sumariedade – o que está em causa é obviar, em tempo
útil, as ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal.
O Tribunal procede a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo
sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que
só devem ter lugar no processo principal.
Relativamente às Espécies
de Providências Cautelares, hoje existe uma formulação aberta e não tipificada
– onde havia um único meio restrito, existe agora uma panóplia de meios
possíveis. O Art. 112/1º contem uma cláusula aberta, dando cumprimento ao art.
268º/4 CRP – é possível obter providências cautelares de conteúdo diverso, em
função das necessidades de cada caso. O Senhor Professor Vasco Pereira Silva
defende que o legislador preferiu uma lógica simples, adotando uma cláusula
geral e depois defendendo alguns exemplos64. Já o art. 112º/2 enumera as
Providências Cautelares Típicas, sendo um elenco exemplificativo (e não
taxativo), algo que a doutrina havia já defendido – o único novo trata-se do
pedido condenatório na tutela cautelar (alínea i). O senhor Professor Freitas
do Amaral criticava esta alínea inovatória. O professor Regente chega mesmo a
afirmar que o professor Freitas do Amaral “não leu o artigo até ao fim” – é
necessário que haja um fundado receio; não é necessária a espera que haja a
aplicação do ato para reagir contenciosamente, bastando existir fundado receio.
Antes de 2015 havia
critérios de distinção entre Providências Conservatórias e Providências
Antecipatórias. Com a reforma de 2015 passaram a estar sujeita a regime
unitário apesar de serem classificadas funcionalmente de forma diferente.
Passando a explicar a Tutela Antecipatória visa as situações jurídicas
instrumentais, dinâmicas ou pretensivas (satisfação do interesse do titular
depende da prestação de outrem, pelo que ele pretende obter a prestação
necessária à satisfação do seu interesse). Corresponde às alíneas b), c), d), e)
do art. 112/2 CPTA.
Por sua vez, a Tutela
Conservatória visa as situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas
(satisfação do interesse do titular não depende de prestações de outrem, pelo
que apenas pretende que os demais se abstenham da adição de condutas que ponham
em causa a situação em que está investido). ▪ Situações em que interessado
pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que seja
prejudicado por medidas que venham a ser adotadas. Corresponde às alíneas a) e
i) do mesmo número
Tratando agora sobre os Pressupostos
Processuais da tutela cautelar, têm Legitimidade, decorrente do art. 112º/1
CPTA, não apenas aos particulares, mas também a todos os que recorrem à justiça
administrativa. Tem de se ter em conta os interesses que o requerente visa
assegurar, conforme dispõe o art. 120 CPTA.
Sobre o prazo, podem ser
requeridas em momento anterior ou após a propositura da ação principal – art.
114º/1 CPTA. Não há qualquer prazo dentro do qual a adoção possa ser requerida,
mas, se ação principal está sujeita a prazo, após esse prazo já não pode ser
intentado um processo cautelar (rejeição liminar, art. 116º/2/f).
Se não estiverem
preenchidos os pressupostos processuais, se a parte quiser, pode haver
convolação do processo cautelar em processo principal, que pode assumir a
tramitação urgente.
Uma segunda categoria de
corresponde à Tutela Cautelar de Segundo Grau. Trata-se do decretamento
provisório da providência nos termos do art. 131º CPTA. A revisão de 2015
flexibilizou este regime, bastando-se a existência de uma situação de especial
urgência. O tribunal pode proceder ao decretamento oficioso, mesmo sem o pedido
do particular (feito nos termos do art. 114º CPTA), quando essa é a única solução
apta a assegurar a tutela jurisdicional efetiva do requerente, num domínio
particularmente sensível, em que pode existir o risco da lesão iminente e
irreversível de direitos fundamentais. A Revisão de 2015 também passou a prever
a possibilidade de dois incidentes autónomos no processo cautelar: incidente de
decretamento provisório – art. 131º/3 CPTA; e o incidente de levantamento ou
alteração da providência provisoriamente decretada – art. 131º/6 CPTA.
Muito sucintamente, a Forma
do Processo Cautelar encontra-se nos artigos 114º a 119º CPTA. Como estabelece
o art. 114/1, mesmo quando é desencadeado simultaneamente com o processo
principal, o processo cautelar é intentado mediante a apresentação de um
requerimento autónomo. Este requerimento deve satisfazer os requisitos
enunciados no nº3 do art. 114, que com a revisão de 2015, passou a incluir
também, na alínea j), a indicação do valor do processo cautelar, de harmonia
com o disposto no art. 32/6, que estabelece que o valor dos processos
cautelares é determinado pelo valor do prejuízo que se quer evitar, dos bens
que se querem conservar ou da prestação pretendida a título provisório.
Nota para o Art. 129º referente à suspensão da eficácia de atos já executados. Justifica-se pelo facto da execução poder não estar integralmente consumada. Pretende-se evitar a continuação da execução, assim como pelo facto da pronúncia de suspensão produzir efeitos retroativos, podendo assim constituir a entidade requerida no dever de adotar as medidas necessárias para que se reconstitua (provisoriamente) a situação que existiria se o ato não tivesse sido executado. De referir que não se sobrepõe ao art. 120 CPTA e apenas acrescenta um requisito suplementar: demonstração da utilidade que ainda advirá da suspensão de ato já executado. Já o Art. 121 CPTA prevê a possibilidade de convolação do processo cautelar em processo declarativo. Pode haver a convolação da tutela cautelar em tutela final, através da antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa. Tem uma função de tutela garantística do requerente da providência, mas, também de economia processual – portanto este mecanismo não se circunscreve aos casos em que isso seja favorável ao requerente cautelar. Tem dois requisitos:
1º) A Situação substantiva tem de ser
detetada para que possa ser equacionada a hipótese da antecipação do juízo
sobre o mérito da causa, dada a natureza das questões colocadas.
2º) Ouvidas as partes, o
tribunal tem todas as condições para decidir a questão de fundo. Estas são as
condições processuais exigidas para que se possa dar resposta à situação
substantiva de urgência, o que tenderá a acontecer quando as questões submetidas
não tenham grande complexidade.
Debruçando-nos agora
sobre os Critérios para a emissão das Providências Cautelares, estes foram
homogeneizados com a revisão de 2015, abstraindo-se da heterogeneidade dos
tipos de providências cautelares a que podem dizer respeito.
1º) “Periculum in Mora” –
art. 120º/1 CPTA. Além das situações em que se admitem riscos da produção de
prejuízos de difícil reparação, também se deve conceder providências cautelares
quando exista o fundado receito da constituição de uma situação de facto
consumado. Rejeitam-se os critérios fundados na suscetibilidade da avaliação
pecuniária dos danos. A Providência é necessária para evitar o risco da
infrutuosidade da sentença a proferir no processo principal – se ela não for
decretada os factos que inspiram o fundado receito tornam-se factos consumados.
Deve ser concedida mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano
dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora
do processo. O Risco do retardamento da tutela deverá ser assegurada pela
sentença do processo principal. O professor Regente entende que a Jurisprudência
tem sido excessivamente exigente no que se refere à concretização dos prejuízos
que o requerente poderá sofrer. TCA Sul: “O "periculum in mora"
traduz-se na perigosidade, isto é, no prejuízo decorrente da morosidade na
decisão da ação principal para esfera jurídica do interessado, mediante a
constituição de uma situação de lacto consumado ou a verificação de prejuízos
de difícil reparação.”
2º) Aparência de Bom
Direito – art. 120º/1 CPTA. O juiz deve avaliar o grau de probabilidade de
êxito do requerente no processo declarativo – avaliação dentro dos limites
próprios da tutela cautelar, não comprometendo nem antecipando o juízo da tutela
principal. Antes de 2015 a relevância dada era diferente consoante estivessem
em causa providências conservatórias ou antecipatórias. Com a Formulação
adotada em 2015 significa que só se estabelece o requisito de “fumus boni iuris”
quando a pretensão formulada no processo principal seja provavelmente julgada
procedente. A possibilidade de conceder uma providência cautelar, até à entrada
em vigor do CPTA, nunca tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo
sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente. Segundo o TCA Sul:
“Por sua vez, o "fumus boni iuris" traduz-se na aparência do bom
direito face à probabilidade de procedência da pretensão a deduzir na acção
principal, o que é aferido através de um juízo meramente perfunctório.”
3º) Critério da
Ponderação de Interesses – art. 120º/1 CPTA. Mesmo havendo periculum in mora e
fumus boni iuris, temos de avaliar se se indicia que a posição do requerente é
digna de proteção. O Art. 120º/2 contém uma cláusula de salvaguarda, sendo um
critério adicional, esse da ponderação e justa comparação dos interesses em
jogo. O professor Vasco Pereira da Silva afirma que se concretiza o princípio
da proporcionalidade, sendo uma compressão do princípio do dispositivo.
Bibliografia :
Aulas teóricas do professor
Regente
ALMEIDA,
Mário Aroso de. Manual de Processo Administrativo, Almedina (2010)
– pp.67-104;
SILVA,
Vasco Pereira da. O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise,
Almedina, 2ª edição (2013) – pp.286-313
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