O Código de Processo nos Tribunais Administrativos elenca, nos seus variados artigos iniciais, além daqueles referentes aos elementos do processo em si, pressupostos processuais específicos e aqueles que são comuns a todos, como a legitimidade (artigo 9º e seguintes do CPTA), o patrocínio judiciário (artigo 11º) e a competência do tribunal (artigos 13º e seguintes).
O
Professor Vasco Pereira da Silva, apesar de concordar com a fixação de regras e
princípios orientadores e unificadores do Contencioso Administrativo, considera
que o legislador deveria ter levado a cabo um efetiva diferenciação entre
aquilo que era comum do que era especial, o que conduz a uma repetição – que,
por um lado, pode se revelar uma vantagem mas, por outro, pode dar azo a
problemas na hora de se proceder à interpretação e aplicação do Direito.
A
legitimidade, nomeadamente, surge enquanto elo que liga a relação jurídica
substantiva com a sua vertente processual, tendo em vista dar sentido útil às
decisões dos tribunais ao trazer a juízo apenas os verdadeiros titulares da
relação material controvertida em questão. Para além das regras gerais, a
legitimidade encontra-se consagrada num regime especial, relativo à ação
administrativa especial qualificada em razão do pedido de impugnação – a
“legitimidade ativa” está no artigo 55º, os contrainteressados no art. 57º e a
questão da aceitação do ato no art. 56º.
Cumpre
atendermos às seguintes categorias de atores processuais patentes no artigo 55º
do CPTA: em primeiro lugar, os sujeitos privados (art. 55º, número 1, alínea a)
– em prol do exercício do seu direito de ação, em defesa de interesses próprios,
interesse este que deve ser “direto e pessoal” na demanda, resultante da
própria alegação de um direito subjetivo pelo seu titular. É ele que possui o direito, está na sua esfera jurídica.
Segundo Édouard
Laferrière, jurisconsulto
e magistrado francês do séc. XIX, conhecido como “pai-fundador” do Contencioso
Administrativo, defendia que o particular não possuía um direito subjetivo, mas
apenas um “interesse direto e pessoal (…) na anulação do ato”, e afirma ainda
que se se fosse exigido a prevalência de um direito contra o ato administrativo
para se admitir um recurso de anulação, só se abriria recurso, portanto, contra
atos que lesam direitos adquiridos – diferentemente do que se assiste no
processo civil, onde cada ação deve invocar simultaneamente um direito e um interesse.
Porém,
atualmente, temos patente a noção abrangente de direito subjetivo público, onde
a noção de “parte” detentora desses direitos subjetivos engloba tanto os interesses
legítimos quanto os interesses difusos.
De acordo
com o referido nº 1/a do artigo 55º do CPTA, possui legitimidade ativa para impugnar
um ato administrativo “quem alegue
ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido
lesado nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Portanto, aqui faz-se
alusão aos indivíduos que aleguem ser titulares de posições jurídicas de
vantagem ou impondo-se na qualidade de parte na relação material controvertida,
aproveitando da ação para defesa dos seus interesses próprios.
Posteriormente, o Ministério Público também
aparece como um dos titulares deste direito de ação pública, cuja atuação deve ser
direcionada para a defesa da legalidade e do interesse público, a título
institucional (alínea b).
Em seguida, podem gozar do mesmo direito do
Contencioso Administrativo as pessoas coletivas públicas ou privadas (55º/1/c
do CPTA), sendo as últimas entidades dotadas de direitos e de deveres, servindo
de instrumento para a satisfação dos interesses das pessoas humanas, devendo
respeitar o “princípio da especialidade” e o artigo 12º/2 da Constituição da
República Portuguesa, segundo o qual “as pessoas coletivas gozam dos direitos e
estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza”. Em separado, na
alínea seguinte (55º/1/d), surgem os órgãos administrativos, destinado
especificamente aos atos praticados por outros órgãos pertencentes à mesma
pessoa coletiva pública. A legalidade administrativa pode ainda ser defendida por presidentes de órgãos
colegiais ou outras autoridades (55º/1/e).
Por último, o ator popular, remetendo para o
artigo 9º/2 do CPTA, onde faz referência à modalidade genérica da ação popular,
compreendendo a salvaguarda objetiva dos valores e bens constitucionalmente protegidos,
através de particulares ou de pessoas coletivas – independentemente de terem ou
não interesse direto na demanda.
Já o número 2 do mesmo artigo alarga a
legitimidade a “qualquer eleitor, no gozo dos seus direitos civis e políticos,
é permitido impugnar as decisões e deliberações adotadas por órgãos das
autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado, assim como
das entidades instituídas por autarquias locais ou que destas demandam”.
O professor Vasco Pereira da Silva refere que
aqui parece manifestar-se uma segunda modalidade de ação popular: a de âmbito
autárquico. Ora, essa redundância legislativa e dualidade de regimes de ação
popular seria justificado? A ação popular genérica abarca toda e “qualquer pessoa”
(“engolindo” os sujeitos eleitores); a sua defesa da legalidade e do interesse
público é suscetível de conter os “bens e valores autárquicos”; e o seu âmbito
de aplicação incorpora qualquer decisão administrativa, por conseguinte, decisões
de órgãos autárquicos incluídos. Tendo isto em conta, a modalidade genérica, devido
aos seus requisitos de admissibilidade expansivos e por tutelarem ambas os
mesmos bens, acaba por absorver a ação popular autárquica, levando a que esta última
seja desnecessária, segundo a ótica do professor, opinião com a qual
pessoalmente concordo.
Quanto aos contrainteressados, o artigo 57º
CPTA determina que são obrigatoriamente demandados aqueles “a quem o provimento
do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legitimo
interesse na manutenção do ato impugnado ou que possam ser identificados em função
da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo
administrativo”, tornando-se sujeito processual os particulares que possuem um “legítimo
interesse”, ou seja, que possam ser diretamente prejudicados pelo provimento do
pedido de impugnação.
Concluindo, o artigo 55º, juntamente com os
outros artigos supramencionados, enumera e define a “rede” de ligações
jurídicas entre os múltiplos sujeitos, em função da relação material
controvertida em questão, uns do lado ativo e outros do lado passivo –
apresentando-se como titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas,
o que lhes confere respetivos poderes processuais.
Bibliografia:
SILVA,
Vasco Pereira da (2013) O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise –
Ensaio sobre as ações n novo Processo Administrativo, 2nd edn., Coimbra:
Edições Almedina.
Isabelle Carvalho de
Paiva
Nº 59180
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