DA DUALIDADE À
UNIDADE NOS MEIOS PROCESSUAIS NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Antes da Revisão de 2015, vigorava na nossa ordem
jurídica uma dualidade de tipos de ações processuais contenciosas reservadas à
impugnação das ações da Administração Pública e com vista a proteger os
direitos dos particulares.
Assim, o nosso ordenamento jurídico divide-se entre
a Ação Administrativa Especial que se destina à impugnação ou condenação das
práticas da Administração referentes a atos ou regulamentos administrativos e,
por outro lado, a Ação Administrativa Comum que é de competência residual e
abrange todas as ações que não se enquadrem na primeira.
A principal diferença entre as duas ações
verifica-se a nível processual: a Ação Administrativa Especial rege-se pelas
normas estipuladas no Contencioso Administrativo (CPTA) ao passo que, à Ação Administrativa
Comum são aplicadas as regras do Código de Processo Civil. Este regime foi alvo de críticas que conduziu
à Reforma de 2015.
Dentro das críticas destaca-se o facto de nem
sempre ter sido observado o critério de repartição existindo normas que
expressam o contrário como é o exemplo do art. 37º/2/c) do antigo CPTA
(condenação na abstenção de emissão do ato administrativo) e da condenação na
abstenção de emissão de normas administrativas que são reguladas pela Ação
Administrativa Comum por não se incluírem na secção dos regulamentos (art.
31º/1 do CPTA antigo). Na letra da lei também é possível encontrar
contradições, pois os arts. 46º/2/a) e 50º/1 determinam a regulação dos pedidos
de nulidade e inexistência jurídica do ato administrativo pela Ação
Administrativa Especial. Ainda no art. 37º/2/j) declara-se que os litígios
entre entidades administrativas que têm por objeto a validade de atos
administrativos devem ser interpostos na Ação Administrativa Comum mas, por
força do art. 55º/1/d), quando o litígio seja entre órgãos da mesma pessoa
coletiva e a causa de pedir seja a impugnação de um ato administrativo
praticado por um desses órgãos o processo deve ser regulado pela Ação
Administrativa Especial.
Outra dificuldade que surge é a tentativa de fazer
a distinção entre ato e contrato administrativo, observando-se uma
fungibilidade entre ambos que não permite a sua inserção sistemática nas ações
sobre atos e contratos, procedendo-se a uma equiparação de regimes. Isto
repercute-se na adoção por uma das ações que é claramente dificultada.
Face a isto, parecia certo concluir que a cumulação
de pedidos com meios processuais distintos não seria de admitir, mas os arts.
4º e 5º/1 CPTA contraiam essa ilação e admitem expressamente a mesma. O art. 5º
refere-se os casos em que se verifica uma cumulação de pedidos que correspondem
a meios processuais distintos afirmando que a ação deverá ser interposta
através da Ação Administrativa Especial, com as adaptações que sejam
necessárias – a Ação Administrativa Especial revela-se assim a principal forma
de ação processual.
Com base no que foi dito anteriormente, constata-se
que afinal não é a Ação Comum que é residual: se é permitida a cumulação de
pedidos na Ação Especial e, consequentemente, há uma prevalência das ações que
sejam interpostas na mesma, é esta que acaba por ser verdadeiramente residual e
a Ação Comum consubstancia um meio processual “especial”. Pode inferir-se que
além da distinção entre as ações ser difusa pode conduzir na prática á
inutilidade da Ação Administrativa Comum devido à supremacia atribuída à Ação
Administrativa Especial.
Na Revisão de 2015 foi materializado um princípio
introduzido pelo CPTA de 2002 que estabelecia que cada direito ou interesse
legalmente protegido devia corresponder a uma ação logo, os tribunais
administrativos apresentavam plena jurisdição.
O art. 5º do atual CPTA foi importante na
uniformização da ação adotado, pois que permitiu que os pedidos efectuados no
contencioso administrativo pudessem seguir uma única forma de processo. Ao ser
possível a cumulação de pedidos de natureza diferente, ou seja, ao permitir-se
que sejam cumulados e apreciados pedidos não abrangidos pela Ação Especial com
os pedidos englobados na mesma questiona-se o porquê da não existência de um único
modelo de tramitação a que se submetam todos os processos não urgentes.
Surge então a revisão de 2015 que extingue a
dualidade do processo administrativo e dá acolhimento à questão suscitada
anteriormente consagrando uma forma única de tramitação não urgente que abarca
todos os processos no âmbito do Contencioso Administrativo e, em consequência
disto, é alargada a jurisdição administrativa através da reformulação e
amplificação do art. 4º do ETAF. A inspiração desta solução advém da Ação
Declarativa Comum plasmada nos arts. 548º e ss. do Código de Processo Civil e
para se poder unificar a ação administrativa através da compatibilização dos
pedidos, passam a ser compreendidos a ação de impugnação de ato administrativo,
a ação de condenação à prática de ato administrativo, a ação de impugnação de
normas e condenação à emissão das mesmas e, por fim, as ações relativas à
validade e execução dos contratos.
Com a passagem de um sistema dicotómico e bipolar
entre a Ação Especial e a Ação comum para um em que existe uma única forma de
ação administrativa compilaram-se normas específicas conforme o objeto do
litígio. No atual CPTA, o regime da nova ação administrativa encontra-se nos
arts. 37º a 48º. Para coadjuvar este capítulo bastante curto, surgem disposições
especiais presentes no capítulo seguinte e que se dividem nos seguintes temas:
impugnação de atos (arts. 50º a 65º), condenação na prática de atos devidos
(arts. 66º a 71º), contencioso das normas (arts. 72º a 77º), contencioso dos
contratos (arts. 77º-A e 77º-B) e, finalmente a tramitação processual (arts.
78º a 96º).
Não deixa, no entanto, de vigorar o princípio da
cumulação de pedidos que se conjuga com os princípios da compatibilidade
processual e da adequação formal da tramitação.
Em jeito de conclusão, é possível assegurar que a
discussão em torno do meio processual adequado para interpor uma ação foi
resolvida e encerrada centrando-se agora o foco nas questões substantivas.
Consequentemente, ultrapassou-se um dos obstáculos à tutela jurisdicional efetiva
– descomplicando-se o sistema através do acesso efectivo aos tribunais
administrativos – promovendo-se a celeridade do processo e a eficácia de
recursos utilizados no mesmo. Ao dar-se esta mudança de paradigma que se revela
necessária e de extrema importância, o sistema ganha coerência através da
simplicidade, racionalidade, rapidez, e eficácia da tutela jurisdicional.
BIBLIOGRAFIA:
·
SILVA, Vasco Pereira da – O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Almedina, 2ª
Edição (2013)
·
Apontamentos das aulas Teóricas do Senhor
Professor Vasco Pereira da Silva
Bárbara Coimbra Teodósio, Nº 58357
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