A Ação de Condenação a Prática de Atos Administrativos

A ação de condenação a prática de atos administrativos (art. 66° e seguintes CPTA) constitui, como refere o Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva, um dos principais sinais da mudança de paradigma na lógica do Contencioso Administrativo. Isso porque, na lógica tradicional a justiça administrativa estava ainda presa a conceção rígida da separação de poderes, e da “Administração agressiva”, que confundia a função de julgar com a de administrar e assim acabava por concluir que os Tribunais, ao exercer seus poderes, mesmo que perante uma ilegalidade, sob a atuação da Administração, estariam a substitui-la no seu papel, violando assim a separação de poderes. 

Em Portugal, é somente a partir da Constituição de 1976 (e consequentes revisões) que temos a introdução de um contencioso de plena jurisdição. Mas é somente na revisão de 1997 que vem estabelecer expressamente a possibilidade de “determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos”. Trata-se de um passo essencial na garantia da tutela jurisdicional efetiva, uma vez que até então, a mera anulação do ato administrativo indevido colocava o particular em sua posição anterior a prática do mesmo, mas não permitia, como o art. 268° n° 4 CRP faz, que o particular alcançasse a realização da sua verdadeira pretensão, permitindo que fossem além do mero reconhecimento do seu direito. Será de concluir com MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que a consagração desta possibilidade retrata uma evolução que começou pela subordinação da Administração Pública a regras jurídicas e à fiscalização dessas regras por órgãos judiciais, chegando-se finalmente ao momento de conferir aos tribunais administrativos os poderes de plena jurisdição. 

 

O art. 68° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), vêm assim concretizar o disposto no art. 268° n° 4 da Lei Fundamental. Portanto, para analisar essa figura, há de se percorrer tais artigos.  

Assim, em primeiro lugar, o art. 66° n° 1 do CPTA prevê a aplicação desta figura em duas situações distintas: a primeira quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido e a segunda quando o ato administrativo tiver sido recusado. A administração será assim condenada à prática de um ato que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do ato de indeferimento sindicado, já que da pronúncia condenatória resulta diretamente a eliminação desse ato da ordem jurídica. 

Com relação aos pressupostos, é exigido pelo art. 67° CPTA, que tenha havido um procedimento prévio, no qual o particular dirija um requerimento ao órgão competente, com a pretensão de obtenção do ato administrativo, seguido de uma de três situações: pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (al. a) do n.º 1; recusa do mérito da pretensão, isto é, indeferimento expresso ou, por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento (al. b)); e, finalmente, tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado (al. c). 

Quanto ao objeto, o CPTA adota uma conceção ampla, que abrange a causa de pedir. Estabelecendo em seu art. 66° n° 2 que o objeto do processo corresponde à “pretensão do interessado e não ao ato de deferimento”. Será este o objeto do processo, tanto quando se está perante um caso de omissão ilegal, como quando se trata de um caso de ato de conteúdo negativo. Daqui se retira que o objeto do processo nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada conduta da Administração. Verifica-se, assim, uma diferenciação com relação à ação de impugnação de ato administrativo, que tem como objeto a anulação ou declaração de ilegalidade do ato (art. 50.º n.º 1 CPTA). Por coerência, o art. 71.º CPTA, no âmbito dos poderes de pronúncia do juiz, vem sublinhar que o tribunal não se limita a devolver ao órgão administrativo competente, tendo que tomar posição sobre a pretensão material do interessado. O tribunal aprecia a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração de modo a apurar qual o direito do primeiro e o dever da segunda, determinando, por essa via, o conteúdo do ato devido. O tribunal não se limita, portanto, a mandar praticar um ato aleatório. É necessário ressalvar, no entanto, que o núcleo de atuação da Administração não é violado nessa sede, delimitando-se os poderes de pronúncia do tribunal no domínio da condenação à prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados, de forma a garantir que não haja uma ultrapassagem dos limites funcionais da função jurisdicional (art. 71° CPTA).  

Com relação ao disposto no art. 68° CPTA, atribui-se legitimidade ativa para intentar a ação quem, desde logo, alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato. Também ao Ministério Público enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular (al. b)), as pessoas coletivas, públicas ou provadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c)), os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública (al. d)), assim como as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f)). Finalmente, têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, inclusão feita pela Reforma de 2015 (al. e)). Do lado da legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do art. 68.º do CPTA, que além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário. 

O art. 69° CPTA por sua vez, vem estabelece o prazo de propositura da ação, que depende de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente. Por conseguinte, em caso de omissão, o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido (n.º 1 do preceito). Nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Estabelece-se, para esta última situação, o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do art. 69.º para o n.º 3 do art. 58.º, ambos do CPTA. 

Conclui-se por se referir que os tribunais já se pronunciaram no sentido do pedido de condenação à prática do do devido não se bastar com a apreciação da legalidade do ato administrativo sindicado, impondo ao Tribunal a análise da legalidade da pretensão do interessado aferida no momento em que é proferida a decisão final da ação. E é através dessa ação, que se aproxima a decisão final do Tribunal a verdadeira pretensão do autor.  

Carolina Rosa de Almeida Grande

N° de aluno: 57569

 

Bibliografia: 

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise-Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2009 

ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo Administrativo, 4° Edição, Almedina, 2020 

ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005 

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2015 

CADILHA, António, Os poderes de pronúncia jurisdicionais na acção de condenação à prática de acto devido e os limites funcionais da Justiça Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. III, 2010 

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 16 de Janeiro de 2003, Relator Francisco Rothes, Proc. 0232/12