Quando nos referimos à modalidade ação administrativa o
pressuposto específico desta realidade e que tem a ver com a atuação
administrativa que vai ser impugnada é o pressuposto processual da impugnabilidade
de atos administrativos.
De acordo com o artigo 120º do CPA são atos administrativos
as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito publico
visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Baseando
neste preceito são atos administrativos: as decisões de carater regulador,
as atuações materiais, as decisões finais, as decisões internas e externas.
Tradicionalmente a impugnabilidade era definida em razão da
noção de ato definitivo executório. A noção de ato definitivo executório foi
criada no sentido de limitar o controlo apenas a certos atos. Posteriormente, a
primeira doutrina de direito administrativo teorizou esse ato definitivo executório
como sendo o centro não apenas do processo administrativo, mas também do
direito administrativo.
Atualmente, assistimos ao desaparecimento do ponto vista
teórico dessa categoria de ato definitivo executório este deve-se ao facto de a
Constituição da República Portuguesa, que falava no ato definitivo executório
se ter libertado desse conceito, pondo-o fora do sistema jurídico. Com a
Reforma de 2004 do CPTA, e com o CPA, essas realidades despareceram efetivamente.
Nos artigos 51º e ss. do CPTA, o legislador dá a entender
que procurou afastar expressamente todas as características que anteriormente
estavam associadas ao ato definitivo executório. Fê-lo, em alguns casos
deliberadamente, e noutros casos através da conjugação com outras normas. O
Senhor Professor Vasco Pereira da Silva entende, verdadeiro e incontestável,
que isso é assim no quadro da nossa ordem jurídica.
Mas o legislador não se fica por isso, porque
tradicionalmente dizia-se que havia aquilo a que o Professor Marcelo Caetano e
depois o Professor Freitas do Amaral chamavam a tripla-definitividade, ou seja,
a definitividade horizontal. Tal significava que só era impugnável um
ato que punha termo a um procedimento, e os restantes eram irrelevantes; estes podiam
ser conhecidos a propósito desse ato, mas não podiam ser autonomamente
impugnados. Por outro lado, a definitividade vertical significava que o
ato tinha de ser praticado pelo órgão do topo da hierarquia, e, portanto, era a
última palavra da Administração em termos hierárquicos correspondendo a definitividade
material.
Ora, se analisarmos as normas do CPTA, cada uma dessas
características é expressamente afastada. Nesse sentido, o artigo 51º prevê
que, ainda que não ponham termo a um procedimento, são impugnáveis todos os
atos administrativos o que significa que o particular agora tem um direito de escolha
podendo se escolher impugnar o ato inicial do procedimento, o ato intermédio ou
o ato final isto é, desde que lesivo (é o critério constitucional) é suscetível
de ser impugnado. A lesão não é uma característica substantiva do ato, é algo
que resulta da posição do ato.
O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva entende que o ato
processual é o ato administrativo, que no momento está a lesar o direito do
particular e, portanto, agora há uma possibilidade de escolha do particular. São
apenas impugnáveis os atos administrativos que possam lesar ou afetar as posições
subjetivas dos particulares, sendo que estes atos têm de ter eficácia externa e
tem de lesar estes mesmos direitos.
A impugnação dos atos administrativos têm uma tutela
constitucional Artº 268 nº4 CRP, e visa a garantir a tutela dos direitos dos
particulares artigo 51º/1 artigos 202º e 268º nº 3 e 4 da CRP, sendo os atos
lesantes um direito fundamental consagrando-se assim um modelo de justiça
administrativa predominantemente subjetivo.
A legitimidade ativa para a impugnação de atos administrativos
está prevista no artigo 55 do CPTA, onde os contrainteressados são obrigatoriamente
demandados artigo 57º, podem ser impugnados atos de carater meramente confirmativo
artigo 53º CPTA, os atos administrativos ineficazes artigo 54 CPTA e os atos de
indeferimento expresso artigo 51º/4 CPTA.
O nº4 do artigo 51º define que o particular pode sempre
impugnar o ato final, mesmo quando não tenha impugnado os atos anteriores e a
propósito desse ato final, o particular vai analisar todas as situações que
resultam daquela situação jurídica que foi provada.
Com a reforma de 2015, o legislador decidiu introduzir uma
ligeira limitação que é relativa aos atos que não são finais, que estes só
podem ser impugnados durante o procedimento e, caso termine o procedimento e
for mesmo assim praticado o ato final, o particular deixa de ter escolha e
passa a ter de impugnar obrigatoriamente unicamente o ato final apesar de, a
propósito desse ato final poder suscitar questões de invalidade relativas aos
atos anteriores (51/3 ). O Professor
Vasco Pereira da Silva defende que, esta limitação não faz qualquer sentido contudo,
tal limitação não põe em causa a regra de que qualquer ato, em qualquer momento
do procedimento, na medida em que seja lesivo, é suscetível de impugnação
contenciosa e o que o legislador optou por fazer foi, verdadeiramente, afastar
a regra da definitividade horizontal.
Afastou-se a exigência do recurso hierárquico necessário artigo
51º/1 não é por isso necessário o esgotamento prévio das garantias
administrativas para que se possa recorrer ao tribunal, não sendo esta uma
posição unanime na doutrina, pois existe quem ainda defenda este requisito no
caso de se estar perante uma procura de meios alternativos para a resolução dos
litígios. Assim, é por isso inconstitucional o recurso hierárquico necessário visto
que este poderia conduzir a uma negação de recurso contencioso, a proibição de
acesso ao tribunal por não ter sido usada uma garantia administrativa, a impossibilidade
de recorrer aos atos dos subalternos sempre que estes sejam lesivos, o efeito
preclusivo da impugnabilidade da decisão administrativa, no caso de não ter havido
interposição previa de recurso hierárquico no prazo de 30 dias artigo 168º/2
CPA.
Para o Professor Vasco Pereira da Silva a distinção entre o
recurso hierárquico e o facultativo tem
a ver com saber se podia-se recorrer do ato em causa ou não segundo o artigo
167/1 CPA, podendo então ser impugnados contenciosamente quaisquer atos
administrativos que sejam lesantes aos direitos ou interesses lealmente proteídos,
sendo que se os atos dos subalternos como os dos superiores hierárquicos são
passiveis de serem impugnados.
Bibliografia: AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de
Processo Administrativo, 4º edição, Edições Almedina, Coimbra, 2020
Aulas Teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva.
Fernando Jorge Lima da
Costa nº28589 Turma A, subturma 9
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