No quadro do
CPTA, uma das principais alterações da Reforma de 2015, foi a unificação das
duas formas de processo declarativo não urgentes que caracterizavam o
contencioso administrativo português até à data, abandono do modelo dualista,
através da consagração da unidade de meios processuais, isto é, da consagração
de uma única ação administrativa, consagração do modelo monista.
A ação
administrativa não urgente prevista nos termos dos artigos 37.º e seguintes do
CPTA, corresponde a um modelo processual único, que junta as duas anteriores
formas de processo existentes, nomeadamente, ação administrativa especial
(impugnação e condenação à prática de atos administrativos e impugnação e
declaração de ilegalidade por omissão de normas da função administrativa) e a
ação administrativa comum, que englobava todas as restantes ações.
A dualidade que existiu
entre ação comum e ação especial foi muito criticada pelo Professor Vasco
Pereira da Silva. De acordo com o mesmo autor, a ação administrativa deve ser
encarada como uma realidade do contencioso administrativo, que deve ter como
função tutelar direitos subjetivos, dimensão subjetiva, e ter um vasto âmbito
de aplicação, que possa permitir a propositura de uma ampla variedade de
pedidos. Por outras palavras deve existir uma ligação entre o objeto do
processo e os vários direitos dos particulares no quadro do contencioso
administrativo.
O legislador
português com a Reforma de 2015 veio consagrar a unidade dos meios processuais,
através dos artigos 37.º e seguintes do CPTA, que ao estabeleceram uma única
ação, a ação administrativa, mas na verdade o que se tem é uma única ação aparente,
pois os meios processuais continuaram a diferenciar-se de acordo com os
critérios do objeto processual (isto é, pedido e causa de pedir), dos
pressupostos processuais específicos e dos efeitos da sentença.
Ou seja, o
legislador não colocou em causa a diversidade de meios processuais existentes e
apesar de se estar perante um único meio processual, isto não quer dizer que
haja uma única ação administrativa e assim sendo dentro desta diferenciou
sub-ações próprias, nomeadamente, ações de impugnação de atos administrativos,
ações de condenação à prática de ato devido, ações de impugnação de normas
regulamentares e ações de condenação à emissão de normas regulamentares e ainda
ações sobre contratos da função administrativa, entre outras, previstas no artigo
37.º CPTA , que são apenas exemplos de tipos de ações que podem ser intentadas
perante os Tribunais Administrativos.
Pelo que o que
na verdade se tem é uma quantidade de sub-ações que resultam da mistura dos
critérios substantivos com os critérios processuais.
O artigo 37.º do
CPTA fala do objeto do processo e esta é uma regra comum, trata da impugnação,
a condenação em várias modalidades, reconhecimento de situações jurídicas
subjetivas, responsabilidade civil das pessoas coletivas e titulares dos seus órgãos,
entre outros, e aqui repete o artigo 2.º CPTA. Aparentemente trata-se de uma
regra sobre objeto, pressupostos processuais e marcha do processo que deviam
ser gerais e aplicadas a todas as ações, mas não são. O que introduz uma falta
de lógica no CPTA, o legislador devia ter consagrado regras gerais, mas o que
consagrou foram sub-ações, que são autênticas ações autónomas.
Nos artigos
37.º/1 a) e 50.º e seguintes CPTA, tem-se a ação administrativa de impugnação
de atos administrativos, em que o que está em causa é um pedido de impugnação
de atos administrativos e a respeito deste pedido, o legislador estabeleceu
todas as normas, criando uma ação autónoma.
Nos termos dos
artigos 37.º/1 b) e 66º e seguintes CPTA tem-se a ação administrativa de
condenação à prática de ato, em que o que está em causa é uma ação autónoma.
De acordo com os
artigos 37.º/1 d) e) e 72.º e seguintes CPTA tem-se a ação administrativa de
impugnação de normas e condenação à emissão de normas, junção de dois pedidos
distintos, em razão da forma da ação ser o regulamento. O legislador juntou
dois critérios processuais, o critério do objeto processual (isto é, pedido e
causa de pedir), pois tem-se um pedido de natureza constitutiva e um pedido de
natureza condenatória e o critério dos efeitos das sentenças.
E ainda se tem a
ação administrativa relativa à validade e execução de contratos e o pedido
especial de responsabilidade civil.
Assim sendo, de
acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, está-se perante uma realidade
que continua a não fazer sentido, pois o legislador ainda não conseguiu
corrigir todos os problemas da infância traumática do contencioso
administrativo.
Por estes
motivos não se deve atribuir uma unidade real e absoluta à unidade de meios de
processo, mas antes uma aparente unidade de meios processuais, pois apesar da
unificação, haver uma única ação administrativa, consegue-se identificar no
CPTA diferentes meios processuais típicos da administração.
E no respeitante
à marcha do processo, também se pode falar em unidade aparente e não real, pois
nos termos dos artigos 78.º a 96.º do CPTA, a ação administrativa divide-se em
5 fases, dos articulados, de saneamento e condensação, de instrução, da
audiência final e discussão e do julgamento e decisão, ou seja, há similitude
com a tramitação do processo da ação declarativa do direito processual civil.
Historicamente,
as diferentes formas do processo administrativo sempre foram reconduzíveis à
especialidade das formas típicas de exercício da função administrativa. A
organização da dualidade no ordenamento jurídico português refletia-se na
tramitação dos processos entre ação declarativa comum e especial.
A reforma de
2015 implicou a eliminação da dualidade de tramitações e a consagração da
tramitação da ação administrativa, que passou a ser comum e obrigatória em
qualquer processo declarativo não urgente, tendo este que obedecer à marcha de
processo prevista nos artigos 78.º a 96.º CPTA.
Em conclusão,
com a reforma de 2015, a ação administrativa única veio substituir a dualidade
que contrapunha a ação administrativa especial e a ação administrativa comum e
veio consagrar um modelo único de tramitação e unificação das formas de
processo declarativo não urgente, todos os processos passaram a ser submetidos
a uma única forma de processo. Contudo, o legislador foi contraditório, pois
estipulou uma única ação administrativa, mas depois dentro desta estipulou
várias aparentes sub-ações, que são verdadeiras ações autónomas.
Bibliografia:
SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise – Ensaio Sobre as Ações no Novo Processo Administrativo”, 2ª.
edição, Almedina, Coimbra, 2013
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, 3ª Ed. Almedina,
2017
Aulas teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva
“Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL Editora, 2016
Ana Luísa Nobre
Miguel, n.º de aluno 58408, subturma 9
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