Já sabemos do nascimento traumático do Direito Administrativo. O pecado original marca, mas não define. Se assim fosse não haveria purgatório e desceríamos prontamente ao Inferno. Igualmente, não estava o Direito Administrativo condenado às chamas(1). Pelo contrário. Se o pretérito é comprovadamente lastimável, o presente até é mais-que-perfeito(2). Mas o percurso desde a fase do pecado original à fase da Confirmação, que corresponde à Constitucionalização do Contencioso Administrativo e Tributário, foi duradouro.
A verdade é que a Constituição da República Portuguesa de 1976 apenas marcou o princípio da caminhada rumo ao Crisma. A Constituição Administrativa foi, de início, uma exposição de motivos. Disse-nos ao que vinha e procurou romper com o passado, mas tardou até que o legislador ordinário a materializasse. Nem esteve, ela, isenta de alterações. Por isso, será de considerar que a verdadeira Confirmação se deu apenas em 2003, com a reforma do Processo Administrativo. Até lá, podemos, no máximo, falar de um Contencioso crismando e, no mínimo, de um Contencioso neófito. O senhor professor VASCO PEREIRA DA SILVA identifica(3) quatro períodos do Contencioso Administrativo constitucionalizado que precedem a dita reforma. Quatro é, também, o número de retiros em que deve participar aquele a quem foi proposta a Confirmação, antes de ser confirmado.
Apenas falarei dos dois primeiros, marcados pelo texto fundamental originário e pela revisão de 1982 e primeira reforma do Contencioso Administrativo, de meados da década de oitenta. São sensivelmente dez anos entre um período e outro, os mesmos dez anos de catequese que, por regra, antecedem o Crisma. Mas como o Direito Administrativo não é um catecúmeno qualquer com um passado qualquer, precisou de vinte e sete. Não me cabe a mim, Homem e mortal, julgar.
O grande passo dado pela Constituição de 1976 foi a “plena jurisdicionalização dos tribunais administrativos”, a viragem para um “modelo judicialista”(4). O Contencioso Administrativo como promíscua instância de recurso integrada no poder administrativo, o tal “juiz de trazer por casa”, desaparecia. Os Tribunais Administrativos estavam agora integrados numa jurisdição própria capaz de julgar a Administração Pública (e não só) com o devido afastamento e abstracção. Por outro lado, resquício do passado, o então artigo 269.º, actual artigo 268.º, sob a epígrafe “direitos e garantias dos administrados”, não demonstrava ainda um Contencioso marcadamente virado para a protecção dos particulares perante a Administração (perdoem-me a aliteração cacofónica), na medida em que apenas previa o recurso de anulação entre os meios processuais à disposição do particular. Sem dúvida que este é um contrapeso essencial ao jus imperii da Administração, mas já não chegava: a vocação da Administração, desde a administração central do Estado à administração autónoma, passava a ser tanto prestativa quanto executória. O recurso de anulação servia, bem, para impugnar um acto administrativo. Mas já de nada servia quanto à omissão de um comportamento devido por parte da Administração. Pressuposto lógico da anulabilidade é que... exista algo para anular.
Ora, o Decreto-Lei nº. 256-A/77, entre outras coisas, veio procurar dar resposta a este problema, ficcionando, perante o silêncio da Administração, um “acto de indeferimento tácito” que, por sua vez, poderia ser atacado com o recurso de anulação. Esta expansão quasi-correctiva da letra defeituosa da Constituição pela lei ordinária não deixa de ter a sua Graça, uma vez que, sabemos nós, ao longo da história do Direito Administrativo constitucionalizado, o problema tem sido o inverso - que o legislador ordinário não tenha acompanhado a evolução da Constituição Administrativa com a devida diligência(5). Era uma solução pouco ortodoxa, “que obrigava o juiz a fingir” e a certa ginástica mental. Um esforço mais digno da disciplina de Contorcionismo Administrativo e Tributário do que da nossa.
Como só a Constituição se altera a ela mesma, foi com a sua primeira revisão, em 1982, que se resolveu o problema. O artigo 269.º passou a constituir o novo artigo 268.º, e ao seu número três, que era o número dois do antigo 269.º, onde estava previsto o recurso de anulação, é aditado “...independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”. A revisão de ’82 continua o desbravar de caminho rumo à Confirmação e aproxima o Contencioso Administrativo da tutela efectiva e plena (da totalidade) dos direitos dos cidadãos, tanto que ao artigo 268.º acresce um novo número dois, inovação do acima mencionado Decreto-Lei, no qual se lê que “os actos administrativos de eficácia externa estão sujeitos a notificação aos interessados, quando não tenham de ser oficialmente publicados, e carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos”. A fundamentação é, hoje, uma formalidade essencial consagrada no CPA.
Até que chegamos à reforma 1984 e 1985, que fez surgir dois dos diplomas mais importantes à prática do Contencioso Administrativo e Tributário: o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pelo Decreto-Lei n.º 129/84, e a Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, pelo Decreto-Lei n.º 267/85, antecedentes do actual ETAF e CPTA, respectivamente. A nova legislação não revogou, na totalidade, a anterior, mantendo-se em vigor os diplomas que remontavam ao Estado Novo e que tratavam as mesmas matérias. A opção pela revogação parcial, ao invés de um autêntico novo regime que vincasse a transição para a modernidade administrativa, veio a suscitar bastante confusão, devido à mescla de artigos simultaneamente aplicáveis ou contraditórios entre si. Por isso, apesar de importante, a reforma de 1984/1985 ficou, nas palavras do senhor professor, “a meio do caminho”. E a verdade é que a meio caminho estávamos. Ficavam cumpridos os dois primeiros retiros, do Advento e da Quaresma, e já só restavam outros dois.
(1) Menos certezas tenho quanto aos decisores do caso Agnès Blanco.
(2) Caracterização que o Sr. Professor VASCO PEREIRA DA SILVA faz da actual redacção dos números 4 e 5 do artigo 268º. da CRP.
(3) Correspondem à sub-divisão do número dois do segundo capítulo da sua obra O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo.
(4) JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição, Coimbra, 2009, p. 29.
(5) Lembrando OTTO MAYER: “o Direito Constitucional passa e o Direito Administrativo fica”.
JOSÉ
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª Edição,
Coimbra, 2009.
Aluno nº 59130
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