A fase do impulso da
reforma iniciou-se em 2000 e trouxe consigo um longo e atribulado processo
legislativo. Este processo começou, desde logo com a apresentação pública de
três anteprojetos, entre eles, o Anteprojeto do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e Tributários, o Anteprojeto de Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Tributários e por fim, o Anteprojeto sobre
Comissões de Conciliação Administrativa.
No entanto, aquilo que
parecia uma fase avançada do procedimento legislativo, revelou-se apenas a fase
embrionária da reforma, como veremos adiante, desde logo pelo distanciamento
por parte do Governo relativamente ao conteúdo dos respetivos anteprojetos.
A esta fase primária da
reforma estavam ligados anteprojetos com uma perspetiva muito minimalista do
que seria a alteração ao contencioso administrativo, o que quer dizer que
nenhum dos anteprojetos perspetivava alterações significativas no que se refere
à organização dos tribunais administrativos, e muito menos, relativamente aos
meios processuais que encontramos hoje no código. Podemos dizer, de forma muito
simples, que os anteprojetos apresentados para discussão pública não
correspondiam a uma verdadeira reforma e sim, a pequenas alterações sem muita
relevância.
De 2 de Fevereiro a 16 de
Novembro de 2000, seguiu-se um período de discussão pública que versava sobre a
preparação e posterior publicação dos textos das intervenções feitas durante o
debate público, bem como a disponibilização on-line de toda a documentação
relativa à reforma; um relatório sobre a situação da Justiça Administrativa em
Portugal entre 1974 e 1999, realizado pelo Observatório Permanente da Justiça
Portuguesa, do Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia de Coimbra e
por fim, um estudo sobre a Organização e Funcionamento da Justiça Portuguesa.
Este período de debate
conseguiu estabelecer uma ponte entre os problemas e possíveis soluções
futuras, ou se quisermos chamar “remédios”, para “curar” o Contencioso
Administrativo que, até então estava “doente”. Este debate mostrou-se tão útil
que conduziu não só, ao abandono dos três anteprojetos legislativos que tinham
sido postos a discussão, como serviu de base à elaboração de novos anteprojetos
legislativos.
Como foi mencionado no
parágrafo acima, procedeu-se à elaboração de novos anteprojetos legislativos, a
cargo do Gabinete de Política Legislativa e de Planeamento (GPLP), por despacho
ministerial, que fixava “a estratégia e as orientações políticas para a reforma
do Contencioso Administrativo”.
Contudo, este despacho
foi alvo de diversas críticas por parte do Professor Paulo Otero, desde logo
por não considerar que tivesse sido respeitado o princípio da separação de
poderes consagrado no artigo 111º da CRP, uma vez que tratava de orientações
políticas que incidiam sobre matérias da área de competência legislativa
reservada da AR, considerando, portanto, que estaríamos perante um caso de
inconstitucionalidade orgânica. Por sua vez, considera ainda que não se podia
tratar de um ato interno, senão não se o tinha publicado no Diário da
República, não podendo por isso, ser estabelecida uma ligação entre a
publicação do DR e o princípio da transparência.
Por outro lado, o
Professor Mário Torres não vê que esteja em causa qualquer tipo de
inconstitucionalidade no despacho ministerial, visto tratar-se de um despacho
meramente orientador para a execução de uma tarefa por parte de um serviço
dependente do Ministro, que não vinculava o autor, nem o Conselho de Ministros
que teria competência para aprovar as Propostas de Lei e muito menos a AR que
votaria livremente as leis estatuária e processual em causa. Relativamente à
questão do princípio da transparência, o Professor Mário Torres considera que
se tratava de uma forma de realização desse mesmo princípio, uma vez que apesar
de não ser obrigatória a publicação do Despacho no Jornal Oficial, também não
era proibida, o que constituía assim, um elemento de informação e participação
consciente dos cidadãos no processo legislativo em causa.
Já o Professor Vasco
Pereira da Silva, “adota” e partilha da visão do Professor Mário Torres, não só
pelos argumentos mencionados acima, mas também por considerar a posição do
Professor Paulo Otero bastante rígida no que respeita à separação de poderes,
visto que atribui isoladamente ao parlamento o exercício do poder legislativo,
sem admitir a colaboração do Governo no procedimento legislativo, enquanto
órgão administrativo, o que não é compatível com a lógica material da separação
de poderes nos dias de hoje, uma vez que o parlamento não dispõe do monopólio
do poder legislativo, visto que existem tantos outros órgãos que têm
competência legislativa, como é o caso do Governo e das Assembleias Regionais.
Estes novos anteprojetos
a cargo do GPLP, permitiram transformar o primeiro procedimento legislativo
iniciado segundo uma perspetiva minimalista, como referi no início, numa
verdadeira reforma do Contencioso Administrativo, ao nível dos meios
principais, cautelares e executivos.
Existia ainda, no
entanto, uma matéria que carecia de regulamentação no que respeita ao
Contencioso Administrativo, a matéria da responsabilidade civil extracontratual
das pessoas coletivas públicas, bem como dos respetivos órgãos, funcionários ou
agentes, por danos resultantes do exercício das funções politica, legislativa,
administrativa e jurisdicional, que originou em Maio de 2001, um debate público
com o contributo relevante da Ordem dos Advogados, que apresentou uma proposta
articulada sobre a matéria e que se tornou a principal fonte da futura proposta
de lei.
Chegava-se assim, à
“tríade de anteprojetos” que deu origem a três Propostas de Lei, aprovadas em
Conselho de Ministros, em junho de 2001, para a apresentação à AR, entre eles,
a Proposta nº 92/ VIII- Código de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA); a Proposta nº 93/VIII- Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(ETAF) e por fim, a Proposta nº95/ VIII- Lei da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado.
A aprovação pela AR e
posterior promulgação pelo PR, não foi, porém, pacifica, visto que em novembro
de 2001, a AR discutiu e aprovou, na generalidade, as duas primeiras propostas
mas excluiu o diploma regulador da responsabilidade civil da Administração,
essencial à reforma do Contencioso Administrativo e fundamental para o bom
funcionamento do Estado de Direito.
Também as duas primeiras
propostas referentes ao CPTA (Lei nº15/2002, de 22 de fevereiro) e ao ETAF (Lei
nº13/2002, de 19 de fevereiro), apesar de promulgadas e publicadas, previam uma
vacatio leges até janeiro de 2003, que acabou por ser aumentada até janeiro de
2004, onde finalmente entra em vigor a reforma do Contencioso Administrativo.
Conclusões:
A reforma de 2004,
regulou diversas questões essenciais anteriormente abandonadas e sem uma
possível solução à vista, como a organização dos tribunais administrativos e
fiscais, bem como o regime jurídico dos meios processuais em matéria principal,
cautelar e executiva no ETAF e no CPTA.
O CPTA contribuiu em grande
parte, à realização do princípio da proteção plena e efetiva dos direitos dos
particulares através dos meios processuais acima referidos.
Já o ETAF, verificou
inúmeros progressos em matéria de alargamento do âmbito da jurisdição administrativa,
como dispõe o seu artigo 4º.
Por fim, temos de admitir
que o balanço da reforma de 2004 foi bastante positivo, embora tenham ficado
por resolver questões essenciais do Processo Administrativo de um Estado
democrático e de Direito, como a proposta sobre a matéria da responsabilidade
civil extracontratual da Administração pública, cujo diploma, como vimos acima,
acabou por não ser aprovado. Só no final de 2007 é que foi consagrado o Regime
da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Pessoas Coletivas
Publicas, com a Lei nº 67/2007, de 31 de dezembro.
Bibliografia:
PEREIRASILVA,
Vasco, O contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise-Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2ª
Edição, Almedina, 2009, pp. 217-239
AROSOALMEIDA,
Mário, Manual de Processo Administrativo, 4ª
Edição, Almedina, 2010, pp. 7 e ss
Centro de Estudos
Judiciários, 15/11/2020 «https://www.stadministrativo.pt/ficheiros/2018/08/intpres2.pdf»
Maria
Margarida Testos
Aluna nº 52543
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