A Bipolaridade da Reforma de 2019

 

A crescente morosidade, que leva a que, atualmente, a própria Ministra da Justiça excecione o Contencioso Administrativo e Fiscal, quando se refere ao célere funcionamento judicial, fez surgir, em 2016, uma proposta desencadeada por um conjunto de juízes, com o objetivo declarado de promover maior rapidez e eficácia processuais.

Não sendo possível a extensão necessária a uma completa análise dos temas sobre os quais versou a Reforma de 2019, a presente recensão crítica terá por objeto apenas as alterações que se reportem ao Processo Administrativo, e consequente cumprimento ou fuga às metas inicias da reforma, estabelecidas em 2016.

Para o fazer, atender-se-á, fundamentalmente, aos dois diplomas «alvo» de alteração em matéria de Processo Administrativo, não obstante as significativas modificações ao nível do Procedimento e Processo Tributário.

Estes diplomas são, por sua vez, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, doravante ETAF e CPTA.

Começando pelo diploma em cujas preocupações de celeridade e eficácia parecem ter sido mais acentuadas – o ETAF – destacam-se as seguintes alterações:

Ø Admissibilidade da criação de tribunais de competência especializada no âmbito da jurisdição administrativa (n.º 5 do artigo 9.º do ETAF)

Sem prejuízo de se tratar de uma alteração de louvar a nível de celeridade e eficácia – por especializar matérias como a contratação pública, o urbanismo, entre outras – veja-se que, em lugar de se proceder à criação destes tribunais, é feita uma remissão para um diploma posterior, adiando uma medida acertada em vez de a concretizar. Com efeito, verifica-se que passado um ano da Reforma de 2019, ainda não se concretizou a criação de nenhum desses Tribunais.

Ø  Uniformização da organização dos tribunais administrativos e tributários

Passam a existir as mesmas categorias de tribunais para os dois ramos e surge uma tentativa de uniformização das jurisdições.

Contudo, apesar de esta medida permitir uma melhor organização que, por sua vez, conduz a maior celeridade e eficácia, na jurisdição Administrativa e Fiscal continuam a existir dois Códigos de Processo distintos, da mesma maneira que no contencioso tributário continua a existir um único Código de Procedimento e Processo, o que leva a não ser possível falar de uma verdadeira uniformização.

Ø  Funcionamento e competências do Supremo Tribunal Administrativo

Finalmente, cumpre fazer referência ao facto de, na perspetiva do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, ter sido mantida a “esquizofrenia funcional” deste Tribunal, no sentido da acumulação de tarefas de 1ª instância e de recurso, e de ineficiência de funcionamento, o que leva a concluir que, pelo menos neste aspeto, a Reforma ficou aquém dos objetivos por esta inicialmente definidos.

Isto porque, enquanto não for resolvido este “desdobramento funcional” em tribunal de primeira instância e de recurso, em vez de se tratar apenas de um tribunal de recurso, enquanto órgão supremo da jurisdição administrativa, dificilmente será possível garantir celeridade e eficiência no Processo Administrativo.

 

Relativamente ao CPTA, importam as clarificações e novidades no âmbito das seguintes matérias:

Ø  Regra do processo eletrónico e sua efetividade (artigo 24.º do CPTA)

Tratou-se de uma medida essencial e sem paralelo no que ao cumprimento dos objetivos da Reforma diz respeito.

Ø  Alterações em matéria de arbitragem administrativa e mediação

Foi prevista, nomeadamente, a publicidade das decisões arbitrais e a notificação dessas decisões ao Ministério Público, para o efeito deste poder desencadear eventual controlo da sua constitucionalidade. Esta foi uma boa opção, no sentido do cumprimento dos objetivos da reforma.

No mesmo sentido, a introdução da mediação parece correr a favor de um Processo Administrativo mais célere e eficaz.

Ø  Regime do levantamento do efeito suspensivo automático no âmbito do contencioso pré-contratual (artigos 103.º- A e 103.º - B, CPTA)

A esta alteração, bastante criticada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, cabe compreender o seu significado e proximidade ou afastamento aos objetivos iniciais da reforma em análise.

Em primeiro lugar, veja-se que a partir da revisão de 2015 o efeito suspensivo imediato do contencioso pré-contratual consistia numa garantia europeia de um efeito suspensivo (“stand still”), destinado a permitir discutir exclusivamente, e a título urgente, a legalidade do procedimento pré-contratual.

Ora, em 2019 o legislador vem substituir esta discussão principal, por uma discussão acerca da admissibilidade ou não do próprio efeito suspensivo e de eventuais medidas provisórias.

Naturalmente, esta opção vem contribuir para a maior morosidade dos processos, que se pretende evitar, pelo que se considera contrária ao fim da reforma, e mesmo desnecessária ao Processo Administrativo.

Ø  Alargamento da legitimidade no âmbito dos pedidos de impugnação de normas

Apesar de acertada, na opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, a opção de alargamento da legitimidade do Ministério Público para impugnar norma administrativa que não seja diretamente aplicável, bem como para pedir a sua declaração de ilegalidade (alínea b) do n.º 3 do artigo 73.º do CPTA), no que à celeridade e eficácia do processo administrativo respeita, esta medida não parece acrescentar alterações significativas.

A este respeito, também a alteração relativa ao patrocínio judiciário não parece ser útil no sentido de tornar o processo administrativo mais célere e eficaz.

 

Enfim, pode concluir-se que apesar de um objetivo louvável de combate à morosidade dos processos da Justiça Administrativa e Tributária, esta Reforma Bipolar acabou por «fugir» às suas metas, ou mesmo «tropeçar» nestas, ao criar mecanismos que têm o sentido inverso ao pretendido, apresentando sintomas de um processo lento e ineficaz ainda em alguns aspetos.

 

Bibliografia:

Apontamentos da Unidade Curricular Contencioso Administrativo e Tributário, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

Silva, Vasco Pereira da, «“Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo”, Breves Apontamentos sobre as Propostas de Revisão do Contencioso Administrativo e Fiscal», in AAVV, Atas da Conferência sobre Iniciativas Legislativas da Reforma do Contencioso Administrativo e Tributário, (e-book), ICJP / CDIP, Lisboa, 2019. Disponível em: (http://www.icjp.pt/sites/default/files/publicacoes/files/e-book_atasconferencia_reformacpat_icjp2019_0.pdf).  

Silva, Vasco Pereira da, «Revisitando a “reforminha” do Processo Administrativo de 2019 – “Do Útil, do Supérfluo e do Erróneo”», in e-Pública vol.6 no.3 Lisboa dez. 2019. Disponível em: (http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2183-184X2019000300002).  

Silva, Vasco Pereira da, «Vem aí a Reforma do Contencioso Administrativo», Cadernos de Justiça Administrativa, n.o 19, Janeiro / Fevereiro 2000, pp. 7 e ss.

Silva, Vasco Pereira da, «Reforma do Contencioso Administrativo», in A. BARRETO (coord.), Justiça em Crise? Crises da Justiça, D. Quixote, Lisboa, 2000, pp. 451 e ss.

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2.a ed., Almedina, Coimbra, 2009, pp. 233 e ss.

Patrícia Ferreira Courelas, Turma A, Subturma 9.